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II. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

Les crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales figureront au sein d'une mission ministérielle intitulée « relations avec les collectivités territoriales », comportant trois programmes : un programme général et un programme par catégorie de collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements, régions). Il convient toutefois de noter que ces crédits ne représentent qu'une petite part des concours financiers de l'Etat à ces collectivités, qui pour leur plus grande part, figurent désormais en prélèvements sur recettes. On notera d'ailleurs qu'en annexe de l'avant-projet annuel de performance relatif à la mission précitée, sont associés aux prélèvements sur recettes des objectifs et des indicateurs. Enfin, pour disposer d'une vision complète des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, il conviendrait également de tenir compte du programme « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (crédits évaluatifs) de la mission « remboursements et dégrèvements ».

A. LE PROGRAMME « CONCOURS FINANCIERS AUX COMMUNES ET AUX GROUPEMENTS DE COMMUNES »

L'avant-projet annuel de performance précise que « ce programme, dont le Directeur général des collectivités territoriales est responsable, regroupe l'ensemble des concours financiers attribués aux communes et à leurs groupements gérés par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, en vue de répondre aux objectifs suivants : soutien à l'investissement local, couverture générale des charges de ces collectivités, renforcement de la péréquation, développement de l'intercommunalité. (...)

« Il convient de rappeler que les crédits budgétaires ne retraçent qu'une faible partie de l'effort financier de l'Etat aux communes et à leurs groupements : alors que les crédits budgétaires du programme représentent 0,6 million d'euros, près de 21 milliards d'euros sont versés aux communes et à leurs groupements en prélèvements sur recettes.

« Les prélèvements sur recettes sont détaillés et commentés dans une annexe informative « jaune » au projet de loi de finances qui leur est consacrée. Ils font par ailleurs l'objet de fiches « objectifs » et « indicateurs » distinctes mais complémentaires des projets annuels de performances ».

Par ailleurs, le ministère de l'intérieur souligne qu'une « grande partie des crédits affectés aux collectivités territoriales obéissent à des règles de calcul et d'évolution qui constituent pour elles autant de garanties. (...) Pour ces dotations, l'Etat ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les engagements que lui imposent les textes constitutionnels et législatifs.

« D'autres crédits répondent en revanche à une logique de projet et d'effet de levier : c'est alors la capacité de l'Etat à soutenir durablement les projets des collectivités territoriales, en évitant le saupoudrage, que cherchent à mettre en évidence les indicateurs retenus ».

1. Le soutien aux projets des communes et groupements de communes

Cette action regroupe les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR), dont la finalité est de soutenir les projets d'investissement des groupements de communes, ainsi que des communes, s'agissant de la DGE. Elle représente un montant de crédits de 362,63 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004

Un objectif unique est associé à cette action, intitulé « promouvoir les projets de développement local », explicité à l'aide de deux indicateurs destinés à mesurer « l'effet de levier » des dotations susmentionnées, c'est-à-dire leur caractère incitatif.

L'indicateur n° 1 mesure l'évolution du volume des investissements des collectivités locales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR. Il est précisé que celle-ci « doit être calée au moins sur le taux d'investissement des APU (administrations publiques) ».

Cet indicateur est pertinent car il répond bien à l'objectif fixé pour les deux dotations. Il convient toutefois de préciser ce qu'il convient d'entendre par « grâce aux subventions » : au sens strict, il s'agirait ici de mesurer les investissements qui n'ont été réalisés que grâce aux subventions accordées dans le cadre de la DGE et de la DDR, et qui n'auraient donc pas été réalisés en l'absence de subventions. Il apparaît cependant qu'une telle mesure est impossible à mettre en oeuvre, puisqu'elle reviendrait à connaître les décisions qu'auraient prises les collectivités territoriales en l'absence de subventions. Par conséquent, la mesure porte sur les investissements ayant bénéficié d'une subvention, ce qui constitue une approximation de l'intitulé retenu. Il semblerait donc davantage pertinent de mesurer les investissements des collectivités locales « ayant bénéficié d'une subvention » plutôt que « réalisés grâce » à la DGE ou la DDR. Cet indicateur présente par ailleurs un biais puisqu'il est mécaniquement amélioré grâce à un saupoudrage des subventions, qui est contraire à l'effet incitatif recherché. Ce biais est toutefois levé par le second indicateur, décrit ci-après.

L'indicateur n° 2 porte sur les taux moyens de subvention. Il permet de neutraliser le biais susmentionné du premier indicateur, en mesurant la concentration des subventions accordées aux collectivités locales. Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique qu'il « s'agit de s'assurer que les subventions allouées exercent un véritable effet incitatif sur les investissements financés. La cible serait ainsi formulée sous la forme d'une fourchette signifiant le souhait de l'Etat de s'assurer de l'effet de levier de ses dotations en évitant une concentration exagérée comme un saupoudrage qui leur ferait perdre leur caractère déterminant ». Aucune précision n'est donnée, à ce stade, sur la fourchette qui pourrait être retenue, et permettrait d'éviter les deux écueils susmentionnés. On notera que les deux objectifs associés à l'action sont complémentaires, puisque seule leur lecture combinée permet d'avoir une image claire de l'impact des dotations.

Votre rapporteur spécial regrette toutefois que ne soit pas proposé un indicateur concernant l'efficacité des procédures de subventionnement des opérations d'investissement des collectivités locales. Il rappelle que, lors des débats sur le projet de loi de finances initiale pour 2004 au Sénat, le rapporteur général, notre collègue Philippe Marini, avait interrogé Alain Lambert, alors ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur la consommation des crédits de la dotation de développement rural et de la dotation générale d'équipement, soulignant que « ce sont les deux dotations dont le taux de consommation est le plus faible. Les élus locaux s'en étonnent car ils ont le sentiment sur place que les crédits sont rares ».

Alain Lambert avait, en réponse, indiqué notamment que « le financement d'opérations donne lieu à des excursions des porteurs de projet vers les différents guichets. (...)

« D'abord, on obtient une dotation globale d'équipement. Ensuite, il faut obtenir, si possible, une subvention du département. Enfin, si le projet est suffisamment intéressant, la région peut octroyer une subvention. Et pour peu que l'on se situe dans une zone européenne, un dossier est également en cours à l'échelon européen. Au total, il faut, sinon quatre ou cinq ans, (...) au moins deux ans pour boucler le financement. Il y a là une cause importante de retard dans l'emploi des crédits. Nous devons simplifier les choses (...) ».

Votre rapporteur spécial considère qu'il serait utile d'étudier les possibilités de créer un indicateur permettant de calculer les délais de mise en oeuvre des investissements subventionnés par la DGE ou la DDR, afin de mesurer non seulement l'efficacité des aides, mais aussi leur « réactivité » par rapport aux projets des collectivités territoriales.

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