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MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a réduit de 800.000 euros les crédits inscrits sur l'article 70 « évaluation des contrats de plan Etat-régions » du chapitre 34-98 « moyens de fonctionnement des services » du budget des Services du Premier ministre. IV. Plan.

Ces crédits sont transférés sur l'article 20 (dépenses de fonctionnement des préfectures globalisées) du chapitre 37-30 du budget de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre IV du budget des Services du Premier ministre. IV. Plan, d'un montant de 200.000 euros sur l'article 21 « Subvention à l'Institut de recherches économiques et sociales (I.R.E.S) » du chapitre 44-11 « subventions diverses ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 27 octobre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits des services du Premier ministre : IV. Plan, sur le rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial.

A titre liminaire, Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a relevé que, conformément à la lettre de mission du Premier ministre en date du 16 avril 2003, le commissariat général du Plan poursuivait sa mutation, sans avoir pour autant stabilisé ni ses missions, ni son périmètre d'action.

Elle a, ensuite, fait part de deux constats.

D'une part, elle a indiqué que les crédits inscrits au fascicule « Plan » pour 2005 s'élevaient à 18,48 millions d'euros, après 24,69 millions d'euros en 2004, soit une diminution apparente très importante de 25,16 %. Elle a toutefois précisé que cette diminution des crédits devait être relativisée dans la mesure où elle résultait pour une très large part d'un changement de périmètre, le Plan ne subventionnant désormais plus trois organismes qui lui étaient auparavant rattachés : le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et le Centre d'études prospectives d'économie mathématique (CEPREMAP).

Elle a ainsi observé qu'à périmètre constant, la diminution des crédits n'était plus que de 2,33 % et qu'il convenait, en outre, de souligner qu'elle résultait pour partie de la non-reconduction de la dotation inscrite au budget 2004 à titre non renouvelable au profit de l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), seul organisme désormais subventionné par le Plan.

D'autre part, Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a indiqué que le taux de consommation des crédits du Plan était en augmentation en 2003 par rapport à 2002, puisqu'il s'établissait à 93,93 %, contre 77,46 % en 2002. Elle a noté que les crédits de vacation avaient connu au cours du premier semestre 2004 une consommation tendanciellement supérieure à la consommation constatée en 2003, ce qui reflétait l'évolution de la stratégie du Plan en matière d'effectifs.

Elle a relevé que M. Alain Etchegoyen, commissaire au Plan, lui avait fait part, lors de son audition, de sa volonté de renforcer le service économique, financier et international du Plan et notamment d'approfondir le sujet essentiel de la croissance. Elle a noté que le Plan dressait un bilan plutôt positif de sa réorganisation, dont l'élément le plus marquant était la création d'une trentaine de groupes de projets qui présentaient la caractéristique d'être « périssables ».

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a ensuite observé que le projet de budget du Plan pour 2005 soulevait deux interrogations.

D'une part, elle a relevé que le Plan avait désormais abandonné la mission d'évaluation des politiques publiques, mais que le projet de budget pour 2005 n'en tenait que partiellement compte, puisque des crédits étaient maintenus, à ce titre, à hauteur de 300.000 euros, soit environ la moitié moins de ceux inscrits en 2004.

Elle a souligné que cette situation amenait deux questions. Elle a ainsi estimé que l'on était conduit à s'interroger sur le sens du maintien de ces crédits sur le budget du Plan et a précisé que ceux-ci n'avaient pas vocation à être utilisés par le Plan, car ils constituaient en quelque sorte une « réserve » qui pourrait, le cas échéant, être utile à une future structure en charge de l'évaluation des politiques publiques, qui restait néanmoins à définir.

Elle s'est, d'autre part, interrogée sur le « lieu » de l'évaluation des politiques publiques. Elle a rappelé l'analyse de la Cour des comptes, selon laquelle l'idée était « de s'appuyer sur les moyens d'étude et d'expertise qui existent actuellement et qui pourraient être mutualisés dans le cadre d'un réseau interministériel d'études et d'évaluation ».

Elle a souligné que l'évaluation des politiques publiques était essentielle et que le Parlement, dont les pouvoirs de contrôle étaient renforcés par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), aurait un rôle essentiel à jouer en matière d'évaluation et de contrôle.

Elle a également relevé que la situation de l'évaluation des contrats de plan Etat-régions n'était pas non plus clarifiée, puisque le Plan soulignait le caractère résiduel de cette mission, alors que des crédits étaient toujours inscrits à ce titre en 2005, pour un montant de 800.000 euros.

Compte tenu des nouvelles orientations du Plan, elle a estimé qu'on pouvait se demander si ces crédits devaient être conservés au Plan ou s'ils devaient être transférés à un autre organisme, la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) pouvant, par exemple, en être réceptrice. Elle a observé, à cet égard, que la DATAR conservait, de son côté, une cellule prospective et que la mutation interne engagée au Commissariat général du Plan n'avait pas, pour le moment, débouché sur une réorganisation des liens et des compétences des différents organismes intervenant dans le domaine de l'évaluation et de la prospective, qui permettrait pourtant une rationalisation des moyens sans doute plus efficace.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a ensuite fait part des interrogations suscitées par la nouvelle nomenclature budgétaire présentée dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

Après avoir rappelé la maquette initiale présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, elle a indiqué que, dans le cadre de la nouvelle structuration budgétaire présentée le 16 juin 2004, le Plan constituait une action, intitulée « Prospective », figurant au sein du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Elle a estimé qu'on pouvait s'interroger sur le choix opéré de ne pas placer au sein de la même action « Prospective » les crédits du Commissariat général du Plan, du Conseil d'orientation des retraites (COR) et du Conseil d'analyse économique (CAE), contrairement à ce qui était envisagé dans la première maquette présentée le 21 janvier 2004. Elle a rappelé qu'une telle évolution n'avait pas été proposée par le Parlement et notamment par la commission des finances du Sénat dans son rapport d'information ad hoc. Elle a observé, en outre, que ces trois instances, qui effectuaient des travaux de prospective, ne figuraient plus au sein du même programme, le CAE et le COR étant rattachés au programme « Coordination du travail gouvernemental », tandis que l'action « Prospective » était rattachée au programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective », ce qui justifiait quelque clarification, alors que le commissaire au Plan lui avait indiqué avoir été mis devant le « fait accompli ».

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a par ailleurs précisé que, dans l'état actuel des réflexions, il n'était pas prévu d'indicateurs de performance spécifiques à cette action « Prospective », qui devrait correspondre à un budget opérationnel de programme (BOP). Tout en soulignant la difficulté de bâtir de tels indicateurs dans le cas de la prospective, elle a considéré qu'il était essentiel qu'un indicateur de performance fût défini à l'avenir.

En conclusion, Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a observé que le Plan « cherchait encore sa voie » et a estimé qu'il convenait de faire crédit à sa réforme pendant encore un an, dans la mesure où il était aujourd'hui trop tôt pour en dresser le bilan.

M. Jean Arthuis, président, a remercié Mme Nicole Bricq d'avoir fait part à la commission de ses interrogations concernant le devenir du Plan. Il a estimé que les difficultés rencontrées avec la mise en oeuvre de la LOLF étaient révélatrices de l'instabilité du rôle de cette structure.

Il s'est demandé si les travaux du Plan participaient tous réellement à la réforme de l'Etat, puis il a indiqué qu'il ne voyait pas d'inconvénient à ce que le rapporteur spécial proposât des indicateurs pour le Plan.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Michel Moreigne a souhaité obtenir des précisions sur les indicateurs de performance qui le plongeaient dans une « certaine perplexité ».

M. Maurice Blin, après avoir fait part de son grand intérêt pour la présentation ainsi faite d'un sujet complexe, s'est demandé si le Plan était réellement armé pour mener l'évaluation des politiques publiques.

M. Aymeri de Montesquiou a remarqué que « l'ardente obligation » que constituait la planification s'était beaucoup amoindrie, ce que reflétait la notion de prospective. Il s'est interrogé sur l'avenir des organismes d'évaluation des politiques publiques et de leurs relations avec le travail du Parlement, dans la mesure où la LOLF renforçait singulièrement sa mission de contrôle et d'évaluation.

Après avoir salué le travail du rapporteur spécial, M. François Marc a analysé l'évolution du rôle du Plan, passé de la planification à la prospective de « l'Etat stratège ». Il a estimé que le gouvernement devait annoncer des objectifs clairs et s'y tenir et s'est interrogé sur la mise en oeuvre des résultats de la prospective.

M. Roger Besse a souhaité obtenir des précisions sur la fonction de prospective de la DATAR.

En réponse aux différents intervenants, Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a noté que le commissaire au Plan lui avait indiqué que, si les périmètres d'action du Plan du COR et du CAE n'étaient pas formellement strictement séparés, il veillait à ce que les travaux menés par le Plan ne recoupassent pas les travaux d'autres instances.

S'agissant des indicateurs, elle a relevé que le commissaire au Plan, lors de son audition, lui avait expliqué que le bon indicateur était celui qu'il ne pouvait pas maîtriser, et que, à cet égard, le taux de sortie des personnels du Plan pourrait être pertinent, alors que la rotation des personnels était, ces dernières années, très faible. Elle a estimé qu'il était nécessaire de parvenir à définir des indicateurs de performance.

Après avoir rappelé que le Plan avait reçu des commandes de la part de certains ministères, elle s'est demandée si le Plan constituait un « agitateur d'idées » ou un « bouillon de culture ». Elle a estimé que, si tel était le cas, son action ne ressortissait pas à la prospective de l'Etat-stratège.

Elle a déclaré partager le point de vue de M. Aymeri de Montesquiou sur la LOLF, qui constituait, selon elle, un outil essentiel d'évaluation et d'anticipation.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des services du Premier ministre : IV. Plan, pour 2005.

Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

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