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C. PRÉSENTATION PAR CATÉGORIE DE COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

1. Les opérations des comptes d'affectation spéciale

La catégorie des comptes d'affectation spéciale, qui représente 6,9 % des dépenses des comptes spéciaux du Trésor8(*), laisse apercevoir des situations contrastées.

a) Les crédits prévus dans le projet de loi de finances

Dépenses des comptes d'affectation spéciale

(en millions d'euros)

 

LFI 2004

PLF 2005

Ecarts en niveau

Ecarts en %

902-10 Soutien financier cinéma et audiovisuel

475,66

490,96

15,30

+3,2 %

902-15 Redevance télévision

2.652,30

-

 

clôture

902-17 Fonds national pour le développement du sport

248

260

12,00

+4,8 %

902-19 Fonds national des courses et de l'élevage

86

90

4,00

+4,6 %

902-24 Produits cessions de titres secteur public

4000

4000

0,00

-

902-25 Fonds intervention aéroports et transports aériens

118,0

-

 

clôture

902-31 Indemnisation des créances françaises sur la Russie

0

0

0

-

902-32 Fonds de modernisation de la presse quotidienne

51,43

51,43

0

-

902-33 Retraites et désendettement

0

0

0

-

Total

7.631,39

4.892,39

- 2.739,00

- 35,9 %9(*)

Parmi les sept comptes d'affectation spéciale restants, les dépenses progressent très légèrement. En ce qui concerne le compte d'affectation spéciale n° 902-24, l'hypothèse de 4 milliards d'euros en 2005, comme en 200410(*), n'est en vérité qu'une hypothèse conventionnelle qui n'est liée, ni au besoin de financement des entreprises publiques, ni à un programme de cession d'actifs pour 2005, inconnu à ce stade et dont les recettes escomptées ne sont jamais publiques, afin de ne pas influer sur le déroulement des opérations.

Tous les autres comptes, à l'exception du compte n° 902-32 « fonds de modernisation de la presse quotidienne » qui affiche une stabilité de ses ressources, connaîtront une progression nette de leurs crédits en volume, et pas seulement en valeur.

Les comptes n° 902-10 « soutien au cinéma et à l'audiovisuel », n° 902-17 « fonds national pour le développement du sport » et n° 902-19 « fonds national des courses et de l'élevage » connaîtront une augmentation significative de leurs crédits, respectivement de 3,2 %, 4,8 % et 4,6 %.

Pour les comptes n° 902-17 et n° 902-19, l'affichage à la hausse des crédits tient principalement au dynamisme des recettes issues du produit du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux.

b) Le niveau des reports : 544,19 millions d'euros en 2004

L'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit à l'article 24 que le solde de chaque compte spécial du Trésor est reporté d'année en année. Elle ne fixe pas de limite aux reports de crédits. Les crédits ouverts dans le présent projet de loi de finances pour 2005 doivent donc être mis en perspective avec le montant des reports de 2003 vers 2004, dont une part pourrait être à nouveau reportée sur l'exercice 2005.

Dans le passé, le volume des reports sur les comptes d'affectation spécial s'est avéré très important (encore 822,14 millions d'euros de 2002 vers 2003).

Ceci tient pour une part au fait que la procédure d'affectation des recettes permet à l'Etat, en sous-évaluant les ressources attendues en loi de finances initiale, d'abonder positivement le Trésor à hauteur des plus-values de recettes constatées en cours d'exercice et qui ne seront reportées que l'année suivante, tout en interdisant aux ministères « dépensiers » d'engager à hauteur des recettes réelles.

Ceci tient pour une autre part à la spécificité de chacun des comptes d'affectation spéciale. Dans le passé, un grand nombre de comptes d'affectation spéciale a été destiné à financer de l'investissement. Or, un compte spécial du Trésor présente des spécificités techniques au regard du financement des investissements. La combinaison des procédures d'engagement des autorisations de programme qui doivent concerner l'ensemble de l'opération d'investissement et de la règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui dispose que les dépenses engagées ou ordonnancées ne peuvent excéder les ressources constatées, conduit le gestionnaire du compte à attendre de disposer des recettes nécessaires pour pouvoir engager son opération d'investissement. Ces modalités conduisent mécaniquement à des reports importants pouvant représenter plus d'une année de dépenses. C'est notamment en raison de reports importants qu'a été clôturé le compte n° 902-00 « fonds national de l'eau » dont les actions sont désormais financées par le budget général.

Niveau des reports de crédits

(en millions d'euros)

 

Montant des reports

Comptes d'affectation spéciale

Vers 2000

Vers 2001

Vers 2002

Vers 2003

Vers 2004

902-00 Fonds national de l'eau

169,38

241,67

307,75

322,19

116,6311(*)

902-10 Soutien financier cinéma et audiovisuel

6,14

185,53

191,86

186,42

101,18

902-15 Redevance télévision

52,14

27,10

17,98

49,41

17,29

902-17 Fonds national pour le développement du sport

53,86

120,87

133,25

150,01

178,29

902-19 Fonds national des courses et de l'élevage

21,25

21,46

18,41

17,29

24,75

902-20 Fonds national pour le développement de la vie associative

1,92

1,50

1,87

2,77

2,1612(*)

902-24 Produits de cessions de titres du secteur public

nc

nc

nc

nc

203,66

902-25 Fonds d'intervention aéroports et transports aériens

29,51

34,22

20,69

13,1

13,13

902-31 Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie

275,41

253,03

5,10

2,53

1,88

902-32 Fonds de modernisation de la presse quotidienne

45,21

59,87

64,74

78,42

88,67

Total

654,82

845,25

761,65

822,14

544,19

Parmi les sept comptes d'affectation spéciale restants, deux comptes présentent encore un profil préoccupant en termes de reports : le compte n° 902-17 « fonds national pour le développement du sport » et le compte n° 902-32 « fonds de modernisation de la presse quotidienne ». Le montant des reports provenant de l'année n-1 doit en effet être rapproché des dotations de l'année n.

Sur le fonds national de modernisation de la presse, votre rapporteur spécial renverra utilement au rapport d'information13(*) de notre ancien collègue Paul Loridant intitulé « Jusqu'où aider la presse ? ».

La gestion des comptes n° 902-17 et n° 902-32 : reports n -1 et dotations de l'année n

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

902-17 Fonds national pour le développement du sport

 

Reports de l'année n-1

53,86

120,87

133,25

150,01

178,29

Dotation de l'année n

166,02

182,79

205,81

218,37

248,00

Pourcentage des reports par rapport à la dotation voté en LFI

32,4%

66,1%

64,7%

68,7%

71,9%

902-32 Fonds de modernisation de la presse quotidienne

 

Reports de l'année n-1

45,21

59,87

64,74

78,42

88,67

Dotation de l'année n

24,39

24,39

28,99

51,09

51,43

Pourcentage des reports par rapport à la dotation voté en LFI

185,4 %

245,5 %

223,3 %

153,5 %

172,4%

2. La catégorie hétérogène des comptes de commerce

a) Le nombre prépondérant des comptes dépendant du ministère de la défense

Sur les 10 comptes de commerce, quatre dépendent du ministère de la défense. Ceux-ci sont pour une part des comptes d'approvisionnement et de fourniture du ministère de la défense.

Les recettes de ces comptes de commerce sont pour la plus grande part constituées des cessions consenties au ministère de la défense.

Le compte n° 904-05 « constructions navales de la marine militaire » n'a plus d'activité industrielle et commerciale. Il assume les conséquences financières de la réforme de la direction des constructions navales (DCN) initiée par l'article 78 de la loi de finances rectificative pour 200114(*). Il sera clos, en application de l'article précité, au 31 décembre de la quatrième année suivant la promulgation de la loi de finances rectificative pour 2001 (soit au 31 décembre 2005). Le compte de commerce a été abondé à hauteur de 138 millions d'euros en 2004 provenant du fonds d'adaptation industrielle (F.A.I.). Pour 2005, ce montant s'élèvera à 122,4 millions d'euros. Ces crédits sont destinés à financer les dépenses de dégagement des cadres du personnel de DCN ayant quitté l'entreprise entre 1997 et 2002 et l'impact du volet social de la réforme DCN en 2005. Une quinzaine de personnes restent affectés au service à compétence nationale qui préexistait à l'entreprise nationale DCN pour procéder aux opérations de clôture du compte et à la gestion des changements d'affectation des immobilisations restant à apporter à la nouvelle entreprise.

b) L'incidence financière du compte de gestion de la dette et de la Trésorerie de l'Etat

Un seul compte de commerce a une réelle influence sur le solde des comptes spéciaux du Trésor : le compte n° 904-22 « gestion de la dette et de la Trésorerie de l'Etat » créé par la loi de finances rectificative pour 2000 et qui constitue le support des opérations de « swaps » réalisées par l'agence France Trésor.

61 milliards d'euros de swaps avaient été réalisés à la fin 2002, pour un gain budgétaire enregistré sur le compte de commerce de 290 millions d'euros en 2004. Depuis l'été 2002, aucun nouveau swap n'a été conclu en raison de la forte volatilité des taux d'intérêt. Le stock actuel de swaps devrait néanmoins engendrer pour le compte de commerce un gain budgétaire en 2005 de 347 millions d'euros. L'écart entre 2004 et 2005 s'explique par le renouvellement des swaps d'échéance 2 ans conclu du dernier trimestre de 2001 et en 2002.

La relance du programme de « swaps » prévu dépendra des conditions de marché.

Recettes et charge nette15(*) des comptes de commerce 2004-2005

(en millions d'euros)

 

LFI 2004

PLF 2005

904-03 Exploitations industrielles ateliers aéronautiques

315,00

312,50

904-05 Constructions navales marine militaire

138,000

122,40

904-06 Opérations commerciales des domaines

125,71

90,55

904-11 Régie industrielle des établissements pénitentiaires

22,02

21,22

904-14 Liquidation d'établissements publics

0,00

0,00

904-15 Lancement matériels aéronautiques

0,00

0,00

904-19 Opérations de la documentation française

16,51

16,93

904-20 Approvisionnement des armées en produits pétroliers

453,00

458,50

904-21 Opérations industrielles et commerciales des DDE

770,00

780,00

904-22 Gestion active de la dette

2.159,00

2.144,00

Total pour les comptes de commerce

 
 

Recettes

4.040,26

3.946,10

Dépenses

3.747,28

3.617,83

Charge nette

- 292,98

- 328,27

3. Les comptes de prêts : une charge nette négative en 2004

La contribution des comptes de prêts au solde général serait positive en 2005, à hauteur de 232,63 millions d'euros. Elle était négative en 2004, à hauteur de 127,73 millions d'euros. Le solde des comptes de prêts s'améliorerait donc de manière significative.

a) La prévision 2005

Les crédits inscrits au titre des comptes de prêts devraient évoluer comme suit en 2005 :

Crédits et charge nette16(*) des comptes de prêts

(en millions d'euros)

 

LFI 2004

PLF 2005

903-05 Prêts du fonds de développement économique et social

Recettes

18,00

18,00

Dépenses

8,50

5,00

Charge nette

- 13,00

- 3,50

903-07 Prêts du Trésor à des États étrangers

 

Recettes

432,65

446,52

Dépenses

225,00

205,00

Charge nette

- 207,65

- 241,52

903-15 Avances du Trésor consolidées par transformation en prêt

Recettes

0,15

0,15

Dépenses

0,00

0,00

Charge nette

- 0,15

- 0,15

903-17 Prêts à des États étrangers pour consolidations de dettes envers la France

Recettes

742,90

596,62

Dépenses

1.087,93

618,66

Charge nette

345,03

22,04

Total pour les comptes de prêts

 
 

Recettes

1.193,70

1.061,29

Dépenses

1.321,43

828,66

Charge nette

127,73

- 232,63

b) Les reports

Le volume le plus important des reports est constaté sur le compte n° 903-15. Ce compte de prêt destiné à la consolidation des dettes d'Etats étrangers connaît de fréquents reports ; le retard dans la signature de certains accords bilatéraux conduisant à ne pas consommer la totalité des crédits alloués et se traduisant par un report de crédits. En général, les créances des ces pays sont financées sur la gestion ultérieure.

Montant des reports de 2003 vers 2004

(en millions d'euros)

903-05 Prêts du fonds de développement économique et social

21,65

903-07 Prêts du Trésor à des États étrangers

60,14

903-15 Avances du Trésor consolidées par transformation en prêt

410,72

Total

532,51

c) La nécessaire prise en compte de la dotation globale

Pour analyser la prévision d'activité des comptes de prêts, il convient de prendre en compte à la fois la dotation 2005 mais également les reports attendus de l'exercice 2004. Ainsi, en ce qui concerne le compte n° 903-17 « prêts à des Etats étrangers pour consolidations de dettes envers la France », les refinancements à venir sur l'exercice 2005 devraient s'élever à 728,6 millions d'euros environ. Ils concernent d'une part les accords bilatéraux déjà conclus, la période de consolidation couvrant parfois deux ou trois années. Par ailleurs, de nouveaux accords bilatéraux pourraient être conclus en 2005, avec, entre autres, l'Angola et le Soudan. Ces 728,6 millions d'euros seraient abondé par la dotation initiale pour 2005 (618,66 millions d'euros) et par des crédits de reports attendus de 109,94 millions d'euros.

A l'inverse, il est possible que la dotation du compte n° 903-07 « prêts du Trésor à des Etats étrangers », de 205 millions d'euros ne soit pas entièrement utilisée en 2005, générant des reports supplémentaires sur 2006. Pour 2005, à ce stade, les prévisions de tirages de Natexis et de l'Agence Française de Développement s'établissent à 136 millions d'euros.

4. L'importance budgétaire au titre des opérations temporaires des comptes d'avances

Les comptes d'avances représenteraient en 2005 86,5 % des dépenses des comptes spéciaux du Trésor.

Les comptes d'avances en 2004-2005

(en millions d'euros)

 

LFI 2004

PLF 2005

903-52 Avances aux départements

Recettes

145,00

145,00

Dépenses

145,00

145,00

Charge nette

0,00

0,00

903-53 Avances aux DOM-TOM

Recettes

3,00

3,00

Dépenses

6,80

6,80

Charge nette

3,80

3,80

903-54 Avances sur impositions aux collectivités locales

Recettes

60.580,00

63.810,00

Dépenses

60.242,00

63.901,00

Charge nette

62,00

91,00

903-58 Avances à divers services de l'Etat

Recettes

0,00

0,00

Dépenses

0,00

0,00

Charge nette

0,00

0,00

903-59 Avances à des particuliers

Recettes

5,50

4,50

Dépenses

6,09

4,40

Charge nette

0,59

- 0,10

903-60 Avances aux organismes de l'audiovisuel public

Recettes

-

2.641,82

Dépenses

-

2.641,82

Charge nette

-

0,00

Total pour les comptes d'avances

 
 

Recettes

60.733,50

66.604,32

Dépenses

60.799,89

66.699,02

Charge nette17(*)

66,39

94,70

a) Une inflexion du solde du compte d'avances aux collectivités locales ?

La catégorie des comptes d'avances est représentée pour l'essentiel dans le présent projet de loi de finances par le compte d'avances n° 903-54 « avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ». Ce compte recouvre 95,8 % des dépenses et recettes de la catégorie, et les 82,9 % des crédits des comptes spéciaux du Trésor pour 2005.

La charge nette de ce compte d'avances, qui a été très longtemps positive s'était redressée de manière spectaculaire et durable depuis 1996. La charge nette du compte a en effet été négative pendant huit ans. Depuis 2004, le mouvement inverse se produirait. La prévision relative à la charge nette du compte s'établirait en 2004 à 62 millions d'euros et en 2005 à 91 millions d'euros. Il convient néanmoins d'être prudent sur cette prévision tant les écarts entre prévision et exécution sur ce compte ont pu être importants par le passé18(*).

La charge nette19(*) du compte d'avances aux collectivités locales depuis 1993

(en millions d'euros)

En 2003, la charge nette s'est établie en exécution à - 664 millions d'euros. La prévision était de - 620 millions d'euros. Le solde a été marqué par les conséquences du report en 2003 d'une partie des ordonnancements de dégrèvements de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée au titre de 2001. Le solde 2003 s'est ainsi trouvé amélioré de près de 500 millions d'euros.

b) Un nouveau compte d'avances : le compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public

L'article 36 du présent projet de loi de finances propose l'ouverture du compte d'avances n° 903-60 « avances aux organismes de l'audiovisuel public ». Ce changement intervient dans le cadre de la réforme de la redevance audiovisuelle consistant à adosser son recouvrement à la taxe d'habitation pour les particuliers et à la TVA pour les professionnels.

A compter du 1er janvier 2005 seraient retracées dans un compte d'avances l'ensemble des opérations afférentes à la redevance audiovisuelle. Ce compte serait géré par le ministre chargé du budget.

Il sera débité du montant des avances accordées aux organismes de l'audiovisuel public et crédité d'une part, des remboursements d'avances correspondant au produit de la redevance audiovisuelle, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances, et, d'autre part, du montant des dégrèvements de redevance.

L'Etat effectuera un prélèvement de 1 % sur le montant de la redevance audiovisuelle. Toutefois, pour 2005, ce taux serait fixé à 2 %. La majoration du taux en 2005 s'explique par le coût initial lié au changement du mode de collecte, et à la réorganisation en conséquence du service de la redevance audiovisuelle.

En 2005, les frais de gestion de la redevance audiovisuelle devraient ainsi s'élever à 46 millions d'euros, puis à 23 millions d'euros à partir de 2006, alors qu'ils atteignent actuellement 73 millions d'euros, soit des gains en gestion de 27 millions d'euros en 2005 et 50 millions d'euros en 2006.

Le taux d'intérêt applicable aux avances serait celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance que les avances ou, à défaut, d'échéance la plus proche.

Les avances seraient versées chaque mois aux organismes bénéficiaires à raison d'un douzième du montant prévisionnel des recettes du compte. Le montant des avances mensuelles serait ajusté sur la base des recettes prévisionnelles attendues en fonction des mises en recouvrement dès que celles-ci sont connues20(*).

Les différentes composantes du compte d'avances prévues dans le projet de loi de finances pour 2005 figurent dans le tableau ci-dessous.

Ressources du compte d'avances n° 903-60 aux organismes de l'audiovisuel public
prévues dans le projet de loi de finances pour 2005

(en millions d'euros)

5. Le fonctionnement erratique du compte d'émission des monnaies métalliques

Les comptes d'opérations monétaires autres que le compte n° 906-04 « compte d'émission des monnaies métalliques » ne sont présents que pour mémoire dans le bleu 2004 : ils n'enregistreront aucune opération.

a) Un compte perturbé par le passage à l'euro

Le compte n° 906-04 est crédité de la valeur nominale des pièces émises ainsi que de la vente des pièces démonétisées. Il est débité de la valeur des pièces retirées de la circulation et des dépenses de fabrication.

Durant la préparation du passage à l'euro, entre 1998 et 2001, le compte a été déficitaire, alors qu'il avait été régulièrement excédentaire jusqu'à cette date, en raison du décalage temporel entre les gains de seigneuriage21(*) et les coûts de fabrication des pièces en euros. Le compte spécial n° 906-04 a acheté les pièces au budget annexe des monnaies et médailles au moment où elles ont été frappées, c'est à dire à partir du printemps 1998, et non au moment où elles sont rentrées dans l'économie, c'est à dire en 2002. Le coût de fabrication global des pièces réglé sur le compte 906-04 depuis 1998 s'élevait au 31 juillet 2003 à 487,98 millions d'euros. Le compte a eu par ailleurs à supporter à partir de 1998 les coûts de transports, de manutention et de stockage des pièces déjà réglées.

En 2002, un solde positif de 533 millions d'euros avait été inscrit en loi de finances initiale, correspondant aux gains de « seigneuriage » attendus des pièces mises en circulation. Les incertitudes en prévision étaient fortes : l'excédent a été en fait beaucoup plus faible puisqu'il s'est établi à 10,7 millions d'euros du fait de la contraction de la circulation monétaire et de l'ampleur inattendue du phénomène de remontée des euros vers les succursales de la Banque de France, entraînant une dégradation progressive du solde du compte qui est débité du règlement à la Banque de France de la valeur faciale des pièces restituées.

En 2003, à l'inverse, il était attendu un solde négatif de 50 millions d'euros. Or le compte a enregistré un important excédent, de 225,81 millions d'euros.

Les prévisions pour 2004 du solde du compte ont été établies à + 214 millions d'euros.

b) La prévision pour 2005

Les prévisions pour 2005 du solde du compte ont été arrêtées à - 105 millions d'euros et reposent sur les hypothèses suivantes :

- un programme de frappe arrêté à 565 millions de pièces pour un coût de 28,75 millions d'euros ;

- une variation nette de la circulation monétaire évaluée à 215 millions d'euros, et appréciée sur la base de la moyenne hebdomadaire des flux constatés en avril 2004 sur les 52 dernières semaines ;

- un retour complémentaire de francs estimé à 10 millions d'euros. L'estimation s'avère très difficile car il s'agit de la dernière année où l'échange de pièces est possible, la date limite de retour des pièces étant fixée au 17 février 2005 ;

- un produit de la vente des métaux provenant des pièces en francs, estimé à 2 millions d'euros. Le volume des pièces restant à céder devrait être vendu en 2004 et seul un appel d'offres "balai" pourrait être nécessaire après la date limite d'échange du 17 février 2005. Toutefois, les conditions du marché pourraient conduire, le cas échéant, à reporter une partie des appels d'offres sur 2005 ;

- le remboursement à la Banque de France de l'avance « monnaies métalliques » fixé à 75 millions d'euros. Ce montant reste néanmoins subordonné au versement effectif par la Banque de France d'une avance sur culot d'émission de 400 millions d'euros.

* 8 En raison de l'importance des versements qui transitent par le compte d'avances aux collectivités territoriales.

* 9 A structure constante, il n'y pas de baisse des dépenses : la forte diminution des dépenses des comptes d'affectation spéciale est due à la clôture du compte n° 902-15.

* 10 Au 1er septembre 2004, le produit des cessions d'actifs publics s'établissait déjà à 4,86 milliards d'euros.

* 11 Report sur le budget général et clôture du compte.

* 12 Idem.

* 13 Rapport d'information n° 406 (2003-2004).

* 14 Loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001.

* 15 Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* 16 Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* 17 Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* 18 On renverra sur ce sujet au rapport d'information n° 24 (2003-2004) de notre ancien collègue Paul Loridant : « Quelles relations de trésorerie entre Etat et collectivités locales ? ».

* 19 Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* 20 En pratique, cette information est connue en septembre.

* 21 Le gain de seigneuriage constitue la plus-value qu'enregistre un Etat entre les coût d'émission de sa monnaie et la valeur faciale de celle-ci.

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