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N° 234

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 mars 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation pour l'avenir de l'école,

Par M. Jean-Claude CARLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, M.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2025, 2085 et T.A. 391

Sénat : 221 (2004-2005)

Education nationale.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi d'orientation s'inscrit dans la continuité historique des grandes étapes qui ont marqué la construction de notre école républicaine : le plan Langevin-Wallon de 1947, la loi « Haby » de 1975, la loi d'orientation sur l'éducation de 1989.

Quinze ans après la précédente réforme, soit la durée nécessaire à la formation d'un élève, depuis son entrée à l'école maternelle jusqu'à la fin de l'enseignement secondaire, ce texte répond à la nécessité d'adapter l'école aux exigences et aux attentes nouvelles de la société.

Souhaité par le Président de la République, le grand débat national a permis d'aboutir à un diagnostic partagé, mais aussi d'identifier les principales préoccupations et aspirations des Français à l'égard de leur école.

Notre système éducatif est, en effet, à la recherche d'un nouveau souffle.

Il ne saurait se satisfaire de la persistance, depuis 10 ans, de taux d'échecs importants, alors qu'aujourd'hui -plus encore qu'hier- une formation scolaire de qualité, menant à une qualification adaptée aux besoins de l'économie et de la société, est un préalable indispensable à la réussite d'un parcours personnel et professionnel.

Par ailleurs, l'école de la République résonne des défis et des évolutions qui traversent notre pays, et interpellent l'ensemble de la Nation : le défi de la cohésion nationale et sociale, le défi de la société du savoir, le défi de l'ouverture de l'école sur l'Europe et sur son environnement extérieur.

Ce projet de loi a pu susciter, certes, certaines inquiétudes chez des lycéens ou enseignants. Toutefois, il répond à une urgence, sur laquelle l'ensemble des Français sont unanimes : le statu quo serait une résignation coupable, alors que 150 000 jeunes sortent chaque année sans diplôme ni qualification du système scolaire, bien souvent sans maîtriser les bases élémentaires du savoir, dépourvus de perspectives d'avenir.

Le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 2 mars dernier, est l'occasion, pour le Parlement, de débattre des orientations et des objectifs que la Nation souhaite assigner à son école, pour les quinze prochaines années.

Aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi « détermine les principes fondamentaux de l'enseignement ». C'est pourquoi, en matière d'éducation, les dispositions de caractère législatif constituent, stricto sensu, un noyau très restreint.

Afin que le législateur puisse se prononcer sur les grands principes, tout en ayant une vision globale et cohérente de leur cadre d'application, le projet de loi s'accompagne d'un rapport annexé, qui précise les orientations et objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation.

La loi d'orientation de 1989 avait eu recours à ce même procédé, également repris, par exemple, pour le projet de loi d'orientation sur l'énergie, en cours de discussion devant le Parlement.

Dans un arrêt de 1999, le Conseil d'État s'est prononcé, à l'occasion d'un recours, sur la portée normative des dispositions figurant au sein du rapport annexé à la loi d'orientation de 1989, approuvées par son article 35. Il a considéré que ce rapport n'était « pas revêtu de la valeur normative qui s'attache aux dispositions de la loi ; qu'ainsi les mentions de ce rapport ne peuvent être regardées comme conférant un fondement légal aux dispositions réglementaires contestées. »

Le Conseil constitutionnel a fait sienne cette analyse1(*) : les objectifs et orientations sont approuvés par le législateur, sans avoir valeur contraignante, si ce n'est en termes d'incitation politique. Il en va différemment de la programmation des moyens figurant en annexe, à laquelle le Conseil a reconnu la valeur normative qui s'attache aux lois de programme.

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, des modifications destinées à répondre aux remarques formulées par le Président du Conseil constitutionnel, quant à l'absence de portée normative de certaines dispositions figurant au niveau des articles du projet de loi ou dans le rapport annexé :

- le « déclassement » des objectifs chiffrés figurant initialement à l'article 3 du présent projet de loi, désormais inscrits en tête du rapport ;

- la suppression de l'article 17, de faible portée normative, et considéré redondant par rapport aux dispositions figurant dans le rapport ;

- la suppression de paragraphes introductifs du rapport annexé, se limitant à faire un état des lieux des évolutions de la société et de l'école, sur la construction européenne, la démocratisation de l'enseignement et le défi de la sécurité.

Votre commission ne peut qu'approuver le souci de concision et l'exigence de clarté auxquels répondent ces ajustements.

Elle vous proposera, en outre, d'approfondir les orientations tracées dans le présent projet de loi, et dans son rapport annexé, pour que l'école redevienne l'école de tous, valorisant tous les talents et toutes les voies de réussite. L'école de la réussite doit être celle de la diversité. Dans son « Abécédaire », Hervé Bazin a souligné très justement : « Pour que chacun soit, nous devons vivre ce paradoxe : tous égaux, tous non pareils ».

De plus, le présent projet de loi, qui est l'aboutissement d'un an de débat, doit rappeler haut et fort que l'école est l'affaire de la Nation. En effet, préparer l'avenir de notre pays, en fonction de nos espoirs et de nos exigences, nous renvoie en premier lieu à nous interroger sur l'école. Car cette dernière porte en elle notre vision de la France de demain, tout en assurant la transmission, entre les générations, d'un patrimoine commun et de valeurs partagées. La formation de notre jeunesse repose sur un investissement collectif, une implication de tous les acteurs et une mobilisation des efforts de chacun, au service de la réussite de notre école, qui est celle de tous les élèves, mais aussi celle de notre pays.

Guidée par ces convictions, votre commission examinera, tout d'abord, les orientations définies par le présent projet de loi en vue de renouveler le pacte entre la Nation et son école, et de parvenir à l'ambition centrale : assurer la réussite de tous les élèves. Elle vous présentera, ensuite, sa position et ses propositions en vue d'enrichir le texte adopté par l'Assemblée nationale.

I. RENOUVELER LE PACTE ENTRE LA NATION ET SON ÉCOLE

A. UN DIAGNOSTIC PARTAGÉ : LES FRANÇAIS DANS L'ATTENTE D'UN NOUVEL ÉLAN POUR LEUR ÉCOLE

1. Des performances qui marquent désormais le pas

a) « L'évolution spectaculaire » des « dix glorieuses » (1985-1995)

L'école a connu, ces dernières décennies, une progression sans précédent : la massification scolaire, portée par l'allongement de la durée de scolarisation, a accompagné un large mouvement de démocratisation de l'accès aux niveaux supérieurs de formation.

En 1982, près des trois quarts de la population active française sont sortis du système éducatif sans qualification, et moins de 20 % de cette population possède un niveau supérieur ou égal au baccalauréat. La France est alors en retard sur ses principaux partenaires. « L'évolution spectaculaire » des « dix glorieuses » (1985-1995) va changer la donne : telle est l'analyse établie par quatre experts du système éducatif dans le rapport établi à la demande du Haut Conseil de l'évaluation de l'école, « Éléments pour un diagnostic sur l'École »2(*), dans le cadre de la préparation du grand débat :

- le taux d'accès au baccalauréat est passé de 30 % à plus de 63 % sur la décennie, notamment grâce à la création, en 1985, du baccalauréat professionnel ; en 1975, un jeune Français sur quatre obtenait le baccalauréat ;

- le pourcentage de jeunes quittant le système éducatif sans qualification est divisé par deux en 10 ans, pour se stabiliser autour de 7 % ; ils étaient près de 25 % en 1975.

b) Une progression brusquement stoppée : ne pas céder au fatalisme de l'échec

Au moment où la nouvelle loi d'orientation adoptée en 1989 voulait « graver dans le marbre » ces évolutions, en fixant le double objectif de « conduire d'ici 10 ans l'ensemble d'une classe d'âge au minimum au niveau du certificat d'aptitude professionnelle ou du brevet d'études professionnelles et 80 % au niveau du baccalauréat », cette remarquable progression s'est brutalement enrayée : « les années 1990 sont caractérisées par une stagnation, et un retour en arrière concentrés sur la seule voie générale ; en 2002, 32,6 % des jeunes Français ont obtenu un baccalauréat général, c'est-à-dire le même pourcentage que dix ans plus tôt (32,4 %). »3(*)

L'école n'est pas parvenue à garantir une qualification à tous les élèves sortant de formation initiale : depuis 1995, de l'ordre de 150 à 160 000 jeunes, soit 20 % d'une génération, quittent chaque année le système éducatif seulement diplômés du brevet ou sans aucun diplôme ; parmi eux, 60 000 sortent « sans qualification », c'est-à-dire qu'ils n'ont pas atteint la dernière année de CAP ou de BEP.

Ils étaient, certes, deux fois plus nombreux en 1980. Toutefois, l'incapacité du système éducatif à réduire ce volant incompressible de jeunes sans qualification est plus lourde de conséquence qu'auparavant : le lien entre la première qualification ou le premier diplôme obtenu et l'emploi est, dans notre pays, plus fort qu'ailleurs.

Ainsi, les résultats de l'enquête Emploi réalisée en mars 2002 montrent que plus d'un quart des jeunes sans diplôme sont chômeurs cinq ans après leur sortie de formation initiale, contre 13 % des titulaires de CAP et BEP, 8 % des bacheliers et 6 % des diplômés du supérieur.

Plus grave encore, la formation scolaire ne garantit pas à chacun la maîtrise des savoirs fondamentaux, indispensables pour réussir son insertion sociale et professionnelle, ou pour poursuivre une formation ultérieure.

Selon une étude du ministère de l'éducation nationale4(*), 15 % des élèves sont en grande difficulté à l'entrée en 6e (ils sont 35 % dans ce cas dans les ZEP) et 3 % des collégiens éprouvent des difficultés particulièrement marquées dans tous les domaines. Cette proportion semble avoir atteint un palier ces dix dernières années.

C'est dès les premières classes du primaire que se constitue ce « noyau dur » d'élèves, qui ne maîtrisent pas les bases nécessaires pour pouvoir tirer un bénéfice des enseignements dispensés dans les niveaux supérieurs. A défaut de dépistage et de traitement précoce de la difficulté, il existe ainsi une corrélation quasi exacte entre les pourcentages d'échec aux évaluations de CE2 et de 6e.

Ces données se retrouvent dans les tests réalisés dans le cadre de la journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD) : à 17 ans, 5 à 7 % des jeunes sont dans une situation qui peut déboucher sur l'illettrisme.

Cette « insécurité linguistique », pour reprendre la formule du linguiste Alain Bentolila, condamne les jeunes à l'enfermement, à la difficulté de dire le monde et de communiquer avec les autres, premier pas vers des comportements violents ou vers la délinquance.

Comme le souligne le Haut conseil de l'évaluation de l'école dans un récent avis sur le traitement de la grande difficulté scolaire5(*), cet « enjeu ne concerne pas le seul système scolaire, mais toute la société ».

Ce constat est d'autant plus sensible que notre pays consacre près de 7 % de sa richesse nationale à l'éducation (près d'un point de plus que la moyenne des pays de l'OCDE) : en 2003, la dépense intérieure d'éducation6(*) s'établit à 111,3 millions d'euros, soit 1 810 euros par habitant ou 6 600 euros par élève ou étudiant. Elle a doublé, en euros constants, depuis 1975.

La progression constante du budget de l'enseignement scolaire -qui a augmenté de 25 % au cours des dix dernières années, alors que le nombre d'élèves diminuait de 500 000-, n'a pas servi à relancer la dynamique du système scolaire. Les performances des jeunes Français se situent dans la moyenne des pays de l'OCDE. La seconde enquête PISA7(*) réalisée en 2003, qui évaluait principalement la culture mathématique de jeunes de 15 ans dans 40 pays, place la France en 16e position, avec un score légèrement supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE (511 points contre 500). Le nombre d'élèves présentant de graves difficultés de déchiffrage est passé de 4,2 % lors de la précédente enquête réalisée en 2001 à 6,3 %.

* 1 Décision n° 2002 460 DC du 22 août 2002 relative à la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

* 2 « Eléments pour un diagnostic sur l'école », rapport établi par Jean-Claude Hardouin, André Hussenet, Georges Septours et Norberto Bottani, octobre 2003.

* 3 Ibid

* 4 « La maîtrise du langage et de la langue française à la fin de l'école primaire », Direction de l'évaluation et de la prospective, Note d'évaluation n° 04.10.

* 5 « Le traitement de la grande difficulté scolaire au collège et à la fin de la scolarité obligatoire », Avis du Hcéé n° 13, novembre 2004. 

* 6 La dépense intérieure d'éducation (DIE) représente le total des dépenses effectuées pour des activités d'éducation, par l'ensemble des acteurs de la collectivité nationale (Etat, collectivités territoriales, ménages, entreprises).

* 7 Programme international pour le suivi des acquis des élèves.

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