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N° 293

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 avril 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1), sur le projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif,

Par M. Bernard MURAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, M.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir le numéro :

Sénat : 237 (2004-2005)

Associations.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi tend à donner une reconnaissance à certaines formes d'engagements associatifs et à encourager l'investissement citoyen des jeunes.

Déposé en premier lieu sur le Bureau du Sénat le 10 mars 2005, le texte vise :

- d'une part, à créer un statut adapté pour les personnes qui s'engagent comme volontaires dans les associations et les fondations reconnues d'utilité publique ;

- d'autre part, à clarifier le statut des animateurs et des directeurs occasionnels de centres de vacances et de loisirs.

Les premiers bénéficieront d'un nouveau statut, de droit privé mais dérogatoire au code du travail, qui complétera les dispositifs existants en la matière.

Largement inspiré du contrat de volontariat de solidarité internationale, modifié par la loi n° 2005-159 du 23 février 2005, le contrat de volontariat associatif permettra à toute personne majeure de nationalité européenne -ou à un étranger qui justifie d'une résidence régulière et continue en France de plus d'un an- de s'engager pendant deux ans (trois ans cumulés), auprès d'une association ou d'une fondation reconnue d'utilité publique, au service d'une mission d'intérêt général1(*), moyennant le versement d'une indemnité et le bénéfice de certains des droits sociaux accordés aux salariés.

En ce qui concerne les seconds, un régime spécifique, qui s'inscrit dans le champ du code du travail tout en étant largement dérogatoire et qui s'inspire de celui des éducateurs familiaux employés par des associations gestionnaires de villages d'enfants (introduit dans le code du travail par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 19 janvier 2005), permettra d'adapter leur situation aux conditions particulières d'exercice de l'animation en centre de vacances et de loisirs, mettant fin à l'insécurité juridique de leur statut engendrée notamment par l'adoption des lois relatives à la réduction du temps de travail.

Au-delà du règlement de leur situation, l'objectif de ce dispositif est de maintenir l'équilibre économique qui permet aujourd'hui à 4,5 millions de mineurs d'accéder, à prix modéré, à des loisirs éducatifs, durant les congés scolaires et en dehors des heures de classe.

I. LA RECONNAISSANCE DU VOLONTARIAT ASSOCIATIF

Il existe aujourd'hui en France des personnes, majoritairement des jeunes, qui ont décidé de consacrer une étape de leur vie à la solidarité : ce sont, à titre d'exemple, les 300 assistants volontaires de l'Arche, les 170 jeunes engagés au sein d'Unis-Cité, ou les volontaires à long terme des « Compagnons Bâtisseurs »2(*), qui interviennent au sein de « chantiers familles » dans un projet social sur l'habitat, auprès et avec des familles défavorisées.

Ils ont en commun d'avoir fait le choix de s'engager, à plein temps et dans la durée, pendant quelques mois ou quelques années de leur vie, au service d'une cause d'intérêt général.

Ils ne sont ni bénévoles, puisque les associations auprès desquelles ils s'engagent leur fournissent en règle générale un logis et les repas (ou une compensation leur permettant de subvenir à leurs besoins courants), ni salariés.

Or, sortant de ces deux cadres (bénévolat et salariat), aucun dispositif adapté n'existe à l'heure actuelle en France pour leur garantir, au minimum, une protection sociale, et leur permettre de valoriser leur engagement dans un cursus universitaire ou professionnel ou dans la perspective de leur retraite.

C'est à cette forme d'investissement, de long terme et dédommagé, au service d'une cause d'intérêt général, que le présent texte vise à donner un statut adapté.

A. RECONNAÎTRE L'ENGAGEMENT DES JEUNES VOLONTAIRES ASSOCIATIFS ET DÉVELOPPER EN FRANCE CETTE FORME D'ENGAGEMENT

En proposant un cadre législatif pour le volontariat associatif, le projet de loi donne aux jeunes un cadre adapté pour un engagement citoyen.

1. Des volontaires engagés dans les associations

Deux associations ont particulièrement oeuvré à la reconnaissance d'un cadre législatif adapté à la situation des engagés volontaires : il s'agit d'Unis-Cité et  de Cotravaux3(*), qui, dans des secteurs d'activité différents, accompagnent des candidats au volontariat vers les acteurs de solidarité sur le territoire français.

a) La mobilisation des associations Unis-Cité  et Cotravaux

Créée en 1995 autour d'un idéal : qu'il soit un jour normal pour tous les jeunes de consacrer une étape de leur vie à la solidarité, Unis-Cité offre aux 18-25 ans, désireux de s'engager dans des actions de terrain concrètes au plus près des besoins et des gens, la possibilité de réaliser un service volontaire à plein temps, en France, pour une durée de 6 (ou 9) mois.

Depuis octobre 1995, 770 jeunes ont saisi cette opportunité pour s'engager à temps plein au sein de cette structure, et ont mené plus de 350 projets de plusieurs semaines auprès de plus de 460 associations en France.

D'abord sans reconnaissance légale ni possibilité de faire valider leur expérience, que ce soit auprès des universités ou des organismes de sécurité sociale, ils ont néanmoins bénéficié d'une « bourse » versée par Unis-Cité (d'un montant égal au RMI), l'association ayant ensuite opté, à partir de 2002, pour le cadre du volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité, institué par la loi du 14 mars 2000, sans pour autant s'en satisfaire : la lourdeur des procédures induites et le montant de l'indemnité prévue rendent aujourd'hui difficilement envisageable le recrutement de nouveaux volontaires4(*).

Coordination de 12 associations dont le chantier est le moyen privilégié d'action, Cotravaux, ensuite, s'est donné pour mission de promouvoir les chantiers internationaux et plus globalement de valoriser le volontariat en France et à l'étranger, dans les domaines de l'action sociale, l'animation, l'aménagement, le patrimoine et la protection de l'environnement.

Les chantiers réunissent, tant en France qu'à l'étranger, des groupes de 10 à 20 bénévoles d'origines culturelles et géographiques différentes, qui ensemble réalisent des projets variés.

Les projets de long terme (plus de 6 mois à deux ans), majoritaires en France (85 %), sont essentiellement mis en oeuvre par 3 associations de Cotravaux :

- les Compagnons bâtisseurs, au sein d'équipes de Volontaires Long Terme, qui, pendant une période de 12 à 24 mois, interviennent dans un projet social sur l'habitat, auprès et avec des familles défavorisées (ce sont les « Chantiers familles ») ;

- « Solidarités Jeunesses », principalement au sein de groupes internationaux de volontaires, accueillis pour une durée de 6 à 9 mois dans les centres permanents de l'association, avec des personnes suivant un parcours d'insertion ou de formation ;

- « Jeunesse et Reconstruction », qui coordonne en France les échanges de la Fédération internationale ICYE (International Cultural Youth Exchange), et s'inscrit donc dans ce cadre spécifique.

Relevant tous de statuts différents (objecteur de conscience, bénévole, ...) ces volontaires, qui reçoivent néanmoins tous une indemnité leur permettant de couvrir leurs frais courants, sont toujours menacés de voir leur situation requalifiée par les inspecteurs du travail ou les contrôleurs des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF).

Estimant fondée la requalification de leur situation en salariat, parce que le versement d'une indemnité dénaturait le caractère désintéressé de la collaboration, un certain nombre de Cours d'appel ont confirmé les procès-verbaux des contrôleurs sociaux, impliquant, pour les associations d'accueil, des redressements sociaux lourds à assumer.

Les Compagnons bâtisseurs de Bretagne ont aujourd'hui porté leur litige devant la Cour de cassation.

b) Des volontaires dans l'insécurité juridique

On constate que, faute de statut adapté, la qualification de la situation des engagés volontaires fluctue au gré des litiges dont sont saisis les tribunaux, ce qui non seulement fragilise ces formes de collaboration, mais contribue également à décourager tant les candidats au volontariat que les associations qui les accueillent.

A titre d'exemple, la Cour d'appel d'Aix-en-provence5(*) avait qualifié les Compagnons de la Communauté d'Emmaüs de salariés, car leur activité a pour contrepartie des avantages en nature (logement et nourriture), ainsi qu'une allocation hebdomadaire, avant que la Cour de cassation6(*) ne revienne en 2001 sur cette qualification.

En ce qui concerne les accompagnateurs de la Croix-Rouge française, la Cour d'appel de Paris les a désignés sous le terme ambigu de « collaborateurs bénévoles permanents », parce qu'ils reçoivent des sommes excédant sensiblement le montant des frais réellement exposés (CA Paris, 11 mars 1999, 18e ch. C, Huon et autres c/Association Croix-Rouge française, RJS 2000, n° 491).

Les difficultés juridiques et administratives que rencontrent les communautés de l'Arche7(*) depuis deux ans pour l'accueil de leurs volontaires illustrent les conséquences désastreuses de cette jurisprudence sur le terrain.

Les 300 volontaires de l'Arche reçoivent un pécule, sont nourris, logés et bénéficient d'une protection sociale.

Ils ont tous signé un « contrat d'appartenance » :

- actant leur démarche volontaire limitée dans la durée ;

- reconnaissant aux parties un droit de rupture réciproque à effet immédiat ;

- prévoyant l'octroi d'un pécule et d'une couverture sociale auprès des organismes sociaux à l'exception de la couverture Assedic.

Le principe et le cadre juridique de ce régime ont été reconnus par courrier de la direction des relations du Travail (DRT) du 4 mai 1981 et par la direction de la Sécurité Sociale du 21 juin 1983, puis réaffirmés par la DRT le 6 mars 1996, ainsi que par un ensemble de courriers de différentes administrations précisant les modalités de mise en oeuvre.

Pourtant, sur le fondement de la jurisprudence de la Cour de Cassation, l'inspection du travail a remis en cause la légalité de ce statut et a estimé que les communautés de l'Arche doivent être poursuivies pour pratique de travail dissimulé.

Sur 26 communautés, 16 ont fait l'objet de contrôles de l'inspection du travail en 2002 et 2003.

Dix procès verbaux ont été établis : huit sur le fondement d'infraction pour travail dissimulé (art. L. 324-9 et L. 324-10 du code du travail), deux ayant donné lieu à la poursuite du Parquet et à la comparution des présidents des communautés en correctionnelle.

Le 16 novembre 2004, le Président de la communauté de l'Arche de Lyon a été condamné à verser une amende de respectivement 1 500 euros avec sursis, pour le chef d'accusation d'emploi de travailleurs étrangers en situation irrégulière8(*), et 3 000 euros pour « travail dissimulé »9(*).

Le président de la communauté de Dieppe est en instance de jugement, inculpé des chefs d'accusation de recours abusif au contrat à durée déterminée (art. L. 122-1 et suivants) et non paiement du salaire minimum (art. L. 141 à L. 141-9 code du travail).

c) Donner un cadre en France au service volontaire européen

En 1996, le lancement du Service Volontaire Européen (SVE) a donné un nouvel élan au volontariat en France : le soutien financier apporté par le SVE a, en effet, permis de développer les projets d'accueil.

Visant à permettre aux jeunes, entre 18 et 25 ans, et résidant dans un pays participant au programme, de vivre une expérience privilégiée durant 6 à 12 mois, en s'engageant auprès d'une association ou d'une collectivité au service du développement local d'activités non lucratives, ce programme d'action communautaire offre chaque année à plus de 100 000 jeunes la possibilité, avant d'entrer dans la vie professionnelle, d'exercer un volontariat, soit dans un pays de l'Union, soit dans un pays d'Europe centrale candidat à l'adhésion, soit dans un pays en voie de développement.

Ce sont les organisations qui reçoivent les jeunes volontaires qui prennent en charge le gîte et le couvert, sachant que la Commission européenne finance le transport ainsi que l'allocation mensuelle de 200 euros environ consentie aux volontaires, qui n'est pas une rémunération mais une indemnité.

Comme pour les autres volontaires, les jeunes qui bénéficient de ce programme ne trouvent en France aucun statut qui leur garantisse un cadre éducatif qui fera de la période de service volontaire une véritable expérience d'apprentissage.

Comme le suggérait une des responsables de l'association Cotravaux, le présent texte devrait fournir un cadre législatif à ces engagés volontaires européens.

Au-delà de la régularisation d'un certain nombre de situations, la mise en place d'un statut du volontariat associatif doit également permettre d'amener vers le secteur associatif des personnes qui souhaitent consacrer une partie de leur vie à une cause d'intérêt général, mais qui ne trouvent pas aujourd'hui de formule correspondant à leurs aspirations.

L'expérience de certaines associations, qui ont été amenées à refuser des candidats au volontariat, faute de pouvoir leur offrir un cadre adapté, prouve qu'il existe un potentiel de développement en France de cette forme d'engagement.

* 1 qui ne pourra être accomplie à l'étranger dans les domaines de la coopération au développement et de l'action humanitaire, domaine réservé aux volontaires internationaux

* 2 Les « Compagnons Bâtisseurs » est une des 12 associations nationales réunies au sein de « la coordination pour le travail volontaire des jeunes » (Cotravaux).

* 3 « Coordination pour le travail volontaire des jeunes ».

* 4 Nous reviendrons par la suite sur l'inadaptation du statut institué par la loi du 14 mars 2000.

* 5 CA Aix-en-Provence, 22 septembre 1998, 18e ch., Communauté d'Emmaüs de la Pointe Rouge c/Miralles, RJS 1998, n° 1343.

* 6 Cass. Soc., 9 mai 2001, n° 98-46.456, RJS 2001, n° 825, JCP éd. E et A 2001, n° 45, p. 1777, note Boulmier D., Dr. Soc. 2001, p. 798, note Savatier J., D. 2002 juin, p. 1405, note Alfandari.

* 7 Fondé par Jean Vanier en 1964, L'ARCHE rassemble en France 25 communautés qui accueillent près d'un millier de personnes souffrant d'un handicap mental. Les communautés françaises sont dotées du statut d'association et regroupées au sein d'une Fédération de l'Arche en France reconnue d'utilité publique.

* 8 Infraction prévue à l'article L. 341.6 du code du travail.

* 9 Infraction définie par les articles L. 324-9 et L. 324-10 du code du travail.