Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture le projet de loi organique n° 490 (2004-2005) prorogeant le mandat des sénateurs renouvelables en 2007 et le projet de loi n° 491 (2004-2005) prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007.

Comme le soulignait M. Dominique de Villepin alors ministre de l'intérieur, ces textes doivent remédier au caractère « intenable »1(*) du calendrier électoral de 2007 où cinq élections auraient dû se succéder en 7 mois.

A l'évidence, le maintien de ce calendrier engendrerait de nombreuses difficultés dans l'organisation et le contrôle des scrutins, menaçant de ce fait le déroulement serein des opérations électorales concernées.

En outre, l'enchevêtrement démocratique résultant de cette succession d'élections dans un court laps de temps brouillerait les enjeux de chacun des scrutins, au risque de favoriser une hausse de l'abstention électorale.

C'est pourquoi le dispositif proposé tend principalement à reporter en mars 2008 l'organisation des élections municipales et cantonales de mars 2007 et à reporter en septembre 2008 les élections sénatoriales initialement prévues en septembre 2007.

Le Sénat ne peut que se réjouir d'avoir à l'examiner en premier lieu.

Au demeurant, cet examen intervient au terme d'une véritable concertation, plus d'un an avant l'échéance normale des élections de 2007.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de la recherche de consensus manifestée dans la préparation de la réforme par le Gouvernement, qui a consulté l'ensemble des formations politiques représentées au Parlement et au Parlement européen avant de proposer un aménagement du calendrier électoral de 2007.

Il a lui-même pu recueillir l'opinion de l'ensemble des groupes du Sénat afin d'enrichir sa réflexion sur la réforme proposée. Le constat apparaît unanime sur la nécessité de rétablir la clarté démocratique.

I. LA NÉCESSAIRE MODIFICATION DU CALENDRIER ÉLECTORAL DE 2007

A. LE CALENDRIER ÉLECTORAL PRÉVU POUR 2007 NE SEMBLE PAS RÉALISTE

1. En l'état actuel des textes, cinq scrutins politiques doivent se tenir en 2007

Par stricte application du droit en vigueur relatif aux élections politiques et aux mandats électifs, pas moins de cinq scrutins électoraux doivent être organisés en 2007 :

- l'élection du Président de la République :

Compte tenu de la date de proclamation de M. Jacques Chirac à la présidence de la République le 17 mai 2002 et du raccourcissement du mandat du Président de la République à cinq ans, les deux tours de l'élection devront intervenir, aux termes de l'article 7 de la Constitution, 20 jours au moins et 35 jours au plus avant l'expiration du mandat précédent, c'est-à-dire soit les 15 avril et 29 avril 2007, soit les 22 avril et 6 mai 2007 (ces dates prenant aussi en considération les vacances scolaires) ;

- le renouvellement général des conseils municipaux :

Le dernier renouvellement général des conseils municipaux, élus pour six ans, étant intervenu en 2001, le prochain doit intervenir en 2007. Les textes actuels (article 227 du code électoral) imposent que le scrutin se tienne en mars. Pour 2007, compte tenu des opérations matérielles consécutives à la révision des listes électorales (achevée le dernier jour de février), les élections municipales devraient se tenir au plus tôt les 11 et 18 mars ;

- le renouvellement de la série des conseillers généraux élus en 2001 :

Les conseillers généraux sont élus pour six ans, renouvelés par moitié tous les trois ans. La série des conseillers généraux élue en 2001 doit être renouvelée en 2007. Les textes actuels (article 192, deuxième alinéa, du code électoral) imposent que le scrutin ait lieu en mars (pour les raisons précitées, en 2007, au plus tôt les 11 et 18) ;

- l'élection des députés :

Sauf dissolution, les pouvoirs de l'Assemblée nationale, élue pour cinq ans, doivent expirer le 19 juin 2007. En application de l'article L.O. 122 du code électoral, les élections doivent avoir lieu dans les 60 jours qui précèdent l'expiration des pouvoirs, soit entre début mai et mi-juin 2007 ;

- le renouvellement de la série A du Sénat :

Le mandat des sénateurs de la série A, élus en 1998, expire le 1er octobre 2007. Aux termes de l'article L.O. 278 du code électoral, les élections doivent se tenir dans les soixante jours précédant le début de leur mandat, qui intervient à l'ouverture de la session ordinaire (fixée au premier jour ouvrable d'octobre). Les élections doivent donc se tenir en août ou septembre 2007 (par usage, le scrutin est organisé le dernier dimanche du mois de septembre : le renouvellement de la série C a ainsi eu lieu le 26 septembre 2004).

2. Une mise en oeuvre difficile sans modification des dates d'organisation des scrutins

Le maintien de ce calendrier ne semble pas satisfaisant au regard du respect des principes démocratiques. L'ensemble des formations politiques consultées par votre rapporteur a constaté la nécessité de modifier le calendrier électoral prévu. Cette situation avait déjà été soulignée par notre ancien collègue Christian Bonnet, rapporteur de votre commission des Lois sur le projet de loi modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale en 2001 :

« A titre d'exemple, si le calendrier proposé par le Gouvernement devait être retenu et perdurer, il convient d'ores et déjà de noter que l'année 2007 sera marquée par une difficulté particulière. En 2007, comme en 1995, des élections municipales précéderont les élections présidentielles. Les élections municipales seront au surplus couplées avec des élections cantonales. Or, ces consultations devront vraisemblablement être déplacées, comme en 1995, pour éviter de rendre impossible la procédure de parrainage des candidats à l'élection présidentielle. En 1995, les élections municipales ont été reportées au mois de juin. Un tel choix pourrait s'avérer difficile, sinon impossible, si des élections législatives étaient organisées au cours du même mois. Un report en septembre ne poserait pas moins de difficultés, compte tenu de l'organisation d'élections sénatoriales » 2(*).

Les difficultés résident dans la multiplication des élections nationales (présidentielle ; législatives ; sénatoriales) et locales (municipales et cantonales) durant l'année 2007.

Les problèmes sont d'abord de nature juridique ou technique.

En premier lieu, il convient de prendre en compte les conditions de délai et de procédure applicables à la campagne de présentation des candidatures pour l'élection du président de la République.

En effet, les conseillers municipaux peuvent être élus au plus tôt les 11 et 18 mars 20073(*). En pratique, la procédure de parrainage se déroulerait en partie lors du renouvellement des conseils municipaux et généraux. Les nouveaux maires, qui sont les principaux « présentateurs » de candidats aux élections présidentielles, seraient alors désignés à quelques jours seulement du délai limite de dépôt au Conseil constitutionnel des 500 parrainages exigés de chaque candidat4(*) (sur le détail de la procédure et les risques encourus, voir commentaire de l'article 1er du projet de loi organique).

Ainsi, comme l'a relevé le Conseil constitutionnel dans ses observations du 7 juillet dernier, en l'absence de modification du calendrier électoral de 2007, « les élections locales auraient lieu en plein recueil des présentations pour l'élection présidentielle, avec tous les risques que cela comporte tant pour la vérification de la validité des mandats que sur le nombre des candidats (deux générations de présentateurs pourraient être habilitées à parrainer) ».

Or, les maires et les conseillers généraux représentent le collège le plus important des « présentateurs ». L'organisation des élections municipales et cantonales pendant la période de présentation des candidatures pour l'élection du Président de la République pourrait fragiliser cette procédure et ne semble pas conforme à l'esprit de nos institutions.

En effet, les personnes habilitées à présenter des candidats doivent disposer d'un délai raisonnable pour leur choix, tout comme les candidats pour obtenir leurs parrainages.

A l'évidence, pour le Conseil constitutionnel, qui s'est exprimé à plusieurs reprises en faveur d'un allongement de la période normale de présentation des candidats, ce délai raisonnable ne serait pas effectif si le calendrier électoral de l'année 2007 était maintenu en l'état.

La loi n° 94-590 du 15 juillet 1994 avait écarté un risque similaire de « télescopage » pour l'année 1995 en prolongeant le mandat des conseillers municipaux et en reportant le renouvellement général des conseils municipaux après l'élection présidentielle organisée les 23 avril et 7 mai 1995.

En second lieu, toute réflexion sur les opérations électorales doit tenir compte des capacités d'organisation des scrutins par les communes. Ainsi, selon le ministère de l'intérieur, le déroulement de trois élections simultanées dans les bureaux de vote des plus petites communes est, pour des raisons pratiques, impossible (matériel électoral ; composition des bureaux ; scrutateurs).

Enfin, le maintien du calendrier électoral théorique de 2007 pourrait perturber la tâche délicate des pouvoirs publics, notamment des mairies et préfectures, des juridictions administratives ou du Conseil supérieur de l'audiovisuel pour lesquels l'année 2004 (élections cantonales et régionales ; européennes ; sénatoriales) a déjà entraîné quelques difficultés d'organisation.

Au surplus, les missions de contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) s'en trouveraient fragilisées.

Les règles relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales5(*) favorisent la transparence de ces dernières et permettent aux candidats et listes ayant obtenu un certain nombre de suffrages exprimés de bénéficier d'un remboursement forfaitaire de 50 % de leur plafond de dépenses par l'Etat.

Les candidats recueillent les fonds nécessaires au financement de leur campagne électorale par l'intermédiaire d'un mandataire qui établit un compte de campagne, « retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors de celles de la campagne officielle »6(*).

Ces comptes doivent être déposés à la CNCCFP, au plus tard avant 18 heures le neuvième jour suivant le tour de scrutin où l'élection a été acquise. Celle-ci les approuve ou les rejette avant de les publier (elle peut aussi saisir le juge de l'élection, qui a la possibilité de déclarer un candidat inéligible pour un an).

Or, la brièveté des délais et la hausse notable du nombre de candidatures ont provoqué certaines maladresses dans l'examen des comptes7(*) et amené une rationalisation de l'activité de la Commission (statut d'autorité administrative indépendante ; suppression du dépôt préalable des comptes en préfecture...)8(*).

Mais, en dépit de ces améliorations, l'organisation des élections municipales, cantonales, présidentielle et législatives en 2007. signifierait un afflux inédit des comptes de campagne à la CNCCFP ainsi qu'un engorgement brutal de son activité, au risque de nouvelles erreurs de traitement des dossiers et de retards dans le remboursement des frais de campagne.

Les problèmes rencontrés sont également de nature politique. En effet, il y a lieu de tenir compte, pour l'organisation de chaque scrutin, de la nature -locale ou nationale- des mandats.

L'organisation des élections municipales et cantonales en pleine période de présentation des candidatures à l'élection présidentielle semble peu compatible avec l'importance de l'élection à la présidence de la République et risque de fondre les enjeux locaux des élections municipales ou cantonales dans les débats de l'avant-campagne présidentielle.

Quelques semaines plus tard, la mise en place des nouveaux conseils municipaux et généraux et la continuité de l'administration locale seraient à l'évidence perturbées.

Par ailleurs, cette confusion est susceptible de favoriser l'abstention électorale9(*). Le nombre inédit de scrutins prévu en 2007 et leur proximité pourraient brouiller les enjeux respectifs de chaque élection. Or, le Conseil constitutionnel a déjà autorisé l'aménagement du déroulement de certains scrutins en vue de « susciter une plus forte participation des citoyens aux consultations électorales »10(*).

Les difficultés soulevées par le maintien de ce calendrier électoral  surchargé ont ainsi conduit le Gouvernement à envisager son étalement  en déplaçant certaines élections.

* 1 Questions d'actualité au Gouvernement, séance publique du 28 octobre 2004.

* 2 Rapport n° 186 (2000-2001) au nom de votre commission des Lois.

* 3 Conformément à l'article L. 55 du code électoral, en France, les élections ont lieu un dimanche. Les listes électorales étant arrêtées le dernier jour du mois de février et les cartes électorales devant être envoyées aux électeurs au moins trois jours avant le scrutin, le premier tour des élections municipales ne pourrait pas avoir lieu le 4 mars 2007.

* 4 Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 5 Ces règles figurent aux articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, issus des lois n°90-55 du 15 janvier 1990 et n° 95-65 du 19 janvier 1995.

* 6 Article L. 52-12 du code électoral.

* 7 Décisions de désistement du Conseil constitutionnel du 5 décembre 2002, Bouches-du-Rhône.

* 8Ordonnance n°2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

* 9 Le taux d'abstention était de 32,7% aux élections municipales de 2001, en 2002, de 28,4% au premier tour de l'élection présidentielle et de 35,58% au premier tour des élections législatives, et de 35,9% au premier tour des élections cantonales de 2004.

* 10 Décision n°90-280 DC du 6 décembre 1990- loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.