II. L'OBJET DES PROPOSITIONS DE LOI : RENFORCER LA PROTECTION DES LOCATAIRES ET OCCUPANTS DE BONNE FOI DES IMMEUBLES VENDUS PAR LOTS
Les trois propositions de loi examinées par votre commission ont pour objet commun d'offrir une plus grande protection aux locataires en cas de vente par appartements d'immeubles à usage d'habitation jusqu'alors détenus par un propriétaire unique.
Les modalités de cette protection sont néanmoins différentes selon les propositions. En outre, certaines dispositions visent plus largement à renforcer la protection des locataires même hors de l'hypothèse d'une vente par lots voire à définir des dispositifs destinés à limiter la spéculation immobilière.
A. LA PROPOSITION DE LOI N° 406 (2004-2005), ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, RELATIVE AU DROIT DE PRÉEMPTION ET À LA PROTECTION DES LOCATAIRES EN CAS DE VENTE D'UN IMMEUBLE
Cette proposition de loi a été déposée à l'Assemblée nationale par Mme Martine Aurillac et plusieurs membres du groupe UMP le 9 février 2005. Les conclusions de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, qui avaient profondément remanié le texte initial de la proposition de loi, ont été adoptées en première lecture par l'Assemblée nationale, le 16 juin 2005, avec plusieurs amendements de précision. Le texte soumis au Sénat comporte désormais cinq articles comportant trois types de dispositions.
1. L'institution d'un droit de préemption du locataire au stade de la vente en bloc
L'article 1 er instituerait un droit de préemption spécifique au profit des locataires et occupants de bonne foi d'un immeuble devant faire l'objet d'une vente en bloc , en modifiant à cet effet l'article 10 de la loi du 31 décembre 1975.
Le champ d'application de ce droit serait très circonscrit. Il ne s'appliquerait que dans l'hypothèse où trois conditions cumulatives seraient réunies :
- lors de la vente « dans sa totalité et en une seule fois » d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel comportant plus de cinq logements ;
- en l'absence d'un droit de préemption exercé en application des dispositions du code de l'urbanisme ;
- lorsque l'acquéreur ne s'est pas expressément engagé à maintenir sous statut locatif, pour une durée minimale de six ans, chaque logement à usage d'habitation occupé.
Lorsque ces conditions sont réunies, le bailleur serait tenu d'informer chaque locataire sur le prix de vente en bloc de l'immeuble et sur le prix du local qu'il occupe, cette information valant offre de vente au profit du locataire. Cette information devrait être assortie de la communication d'un projet de règlement de copropriété destiné à régir les rapports entre copropriétaires dans l'hypothèse où l'un des locataires ou occupants de bonne foi exercerait son droit de préemption.
Le non respect de cette procédure serait sanctionné par la nullité de la vente en bloc pratiquée par le propriétaire.
2. La reconduction des baux des locataires dont le logement fait l'objet d'une vente par lot
L'article 2 bis instituerait une reconduction de plein droit du bail au profit du locataire qui s'est vu délivré un congé pour vendre en application de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs lorsque ce congé intervient moins de deux ans avant l'échéance de ce bail, afin que le locataire puisse disposer d'un délai d'au moins deux ans jusqu'à l'expiration de son bail . Il modifierait à cet effet l'article 11-1 de la loi du 6 juillet 1989.
L'article 2 ter autoriserait la reconduction des baux pour une durée inférieure à trois ou six ans lorsque les baux en cours lors de la cession de l'immeuble arrivent à leur terme pendant la durée pendant laquelle l'acquéreur s'est engagé à maintenir les locaux d'habitation sous statut locatif . Il modifierait à cet effet l'article 11-1 de la loi du 6 juillet 1989.
3. Le renforcement du caractère contraignant des accords adoptés au sein de la commission nationale de concertation
L'article 2 supprimerait la possibilité reconnue à la majorité des organisations représentatives de locataires et à la majorité des organisations représentatives des bailleurs siégeant au sein de la commission nationale de concertation de s'opposer à l'extension par décret des stipulations d'un accord collectif adopté par cette commission. Il punirait d'une peine d'amende civile, pour chaque logement concerné, ne pouvant excéder 10.000 euros, la violation des dispositions obligatoires d'un accord collectif. Il modifierait à cet effet l'article 41 ter de la loi du 23 décembre 1986.
L'article 3 permettrait de prononcer l'annulation du congé pour vente intervenu en violation d'un accord collectif adopté par la commission de concertation et rendu obligatoire par décret . Il modifierait pour ce faire l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989.
B. LES PROPOSITIONS DE LOI SÉNATORIALES RELATIVES À LA VENTE À LA DÉCOUPE
Lors de la session 2004-2005, deux propositions de loi sénatoriales ont été déposées ayant pour objet, elles aussi, d'encadrer législativement le phénomène des ventes à la découpe et de limiter la spéculation immobilière.
1. La proposition de loi sénatoriale n° 238 (2004-2005) tendant à lutter contre la vente à la découpe et la spéculation immobilière et à garantir la mixité sociale
Cette proposition de loi a été déposée au Sénat , le 10 mars 2005, par Mme Michèle Demessine et plusieurs membres du groupe Communiste républicain et citoyen .
a) L'instauration d'un permis de diviser
L'article 1 er tend à instaurer un permis de diviser qui serait délivré par la commune après :
- d'une part, examen de la conformité de l'immeuble à diviser avec des normes d'habitabilité minimale ;
- d'autre part, lorsque l'immeuble est situé dans une zone où la situation résidentielle provoquée par l'évolution et le niveau anormal du marché porte atteinte à la mixité sociale, examen que les engagements souscrits permettent de garantir la pérennité de la situation locative des locataires ou occupants ainsi que le maintien de la fonction locative existante.
Cette disposition introduirait à cet effet un nouveau chapitre au sein du titre Ier du livre VI du code de la construction et de l'habitation.
b) Des conditions de mise en location et de délivrance de congé plus restrictives
L'article 2 encadrerait plus précisément les motifs permettant au bailleur de délivrer un congé à son locataire, en modifiant à cet effet le I de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989.
Le motif légitime et sérieux serait désormais caractérisé dans le seul cas d'une inexécution par le locataire de ses obligations.
Le congé pour reprise serait limité au cas de reprise par le bailleur personne physique pour en faire sa résidence principale. Le congé pour vente serait désormais limité aux seuls bailleurs personnes physiques.
Un même délai de préavis s'imposerait au bailleur comme au locataire, qui serait égal à un mois par année de présence du locataire.
L'article 3 élargirait les catégories de locataires à l'égard desquelles il ne pourrait être délivré un congé par le bailleur , en modifiant à cet effet le III de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989.
Un congé ne pourrait être délivré à l'encontre des locataires âgés de plus de soixante ans, ou dont les ressources annuelles sont inférieures à deux fois le SMIC annuel ou qui bénéficient d'un droit à pension d'invalidité, de l'allocation pour adulte handicapé ou seraient atteintes d'une affection de longue durée. Par exception, un congé pourrait être délivré à l'encontre de ces personnes lorsque le bénéficiaire de la reprise est âgé de plus de soixante ans et dispose de ressources annuelles inférieures à deux fois le SMIC annuel.
L'article 4 propose d'encadrer par décret en Conseil d'Etat les conditions de la mise en location et de la vente de locaux à usage d'habitation ou mixtes dans les zones géographiques où la situation du marché locatif est anormale et porte atteinte à la mixité sociale en comparaison de la situation constatée sur l'ensemble du territoire.
Outre la fixation du montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés et de la révision annuelle des loyers, ce décret pourrait également suspendre, sans condition de délai, la mise en vente par lots de locaux d'habitation ou mixtes. A cette fin, l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 serait entièrement réécrit.
c) Des dispositifs fiscaux destinés à décourager la spéculation immobilière
L'article 5 tend à supprimer les dispositifs fiscaux introduits dans le code général des impôts destinés à favoriser l'essor des sociétés d'investissement immobilier cotées (dispositifs « de Robien »).
L'article 6 tend à exclure les opérations de vente par lots d'immeubles à usage d'habitation de l'exonération des droits de taxes de mutation actuellement prévue par l'article 1115 du code général des impôts.
L'article 7 relèverait de 20 à 30 euros le plafond du montant de la taxe spéciale d'équipement destinée à favoriser les acquisitions foncières des établissements publics.
2. La proposition de loi sénatoriale n° 353 (2004-2005) renforçant les protections des locataires victimes de ventes à la découpe
Cette proposition de loi, déposée au Sénat le 12 mai 2005 par M. Roger Madec et plusieurs membres du groupe socialiste , comportant vingt articles, est identique à celle présentée par les députés du groupe socialiste le 3 mars 2005 16 ( * ) . La commission des Lois de l'Assemblée nationale a cependant décidé, le 4 mai 2005, de ne pas présenter de conclusions sur cette proposition 17 ( * ) . La proposition de loi s'organise autour de huit titres qui s'organisent, pour l'essentiel, autour de trois séries de mesures.
a) Des dispositifs divers destinés à protéger les locataires contre l'éviction de leur logement en cas de vente
Ces dispositifs sont, pour l'essentiel, définis au sein du titre premier de la proposition de loi.
L'article 1 er tend à restreindre les conditions dans lesquelles un bailleur peut délivrer un congé dans le cadre d'une vente par lots d'un immeuble de plus de 10 logements , en modifiant à cette fin l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989.
Le non-renouvellement du bail serait impossible à l'encontre :
- d'un locataire âgé de plus de soixante-cinq ans ;
- d'un locataire bénéficiant de ressources inférieures à 80 % du plafond locatif intermédiaire ;
- ou d'un locataire « placé dans une situation de difficulté grave dûment justifiée » (état de santé présentant un état de gravité reconnu, handicap physique, dépendance psychologique établie).
Le non-renouvellement demeurerait possible à l'égard des autres catégories de locataires, à condition :
- d'une part, que le congé pour vente soit délivré par le bailleur plus de trois ans avant la mise en copropriété de l'immeuble et l'individualisation du lot ;
- d'autre part, qu'une indemnité d'éviction égale à un mois de loyer hors charge par année d'occupation soit versée au locataire évincé.
Les articles 2 et 3 porteraient de deux à quatre mois et de quatre à six mois le délai dont bénéficie le locataire en cas de non-renouvellement de son bail pour l'exercice de son droit de préemption . A cette fin seraient modifiés l'article 10 de la loi du 31 décembre 1975 et l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989.
L'article 4 prévoirait que la vente par lots d'un immeuble à usage d'habitation devrait donner lieu à un audit préalable , le bailleur devant prendre en charge les frais afférents aux travaux de mise aux normes et de sécurité, ces derniers devant intervenir dans les trois ans suivants la réalisation de l'audit.
L'article 5 limiterait , en cas de vente d'un logement d'habitation occupé, le bénéfice de la réduction à 1 % de l'assiette imposable des droits de mutation aux seuls acquéreurs personnes physiques s'engageant à ne pas délivrer de congé pour vendre pendant une période de six ans. Cette réduction serait diminuée d'un sixième par année de bail non accomplie par le locataire si celui-ci ne va pas jusqu'au terme de son bail.
L'article 6 interdirait à l'acquéreur du logement occupé de se prévaloir du congé pour vente donné par le précédent propriétaire .
L'article 7 prévoirait qu'en cas de vente d'un logement occupé, le locataire bénéficiant d'un bail de six ans renouvelable continuerait à bénéficier de renouvellements pour la même durée, quel que soit le secteur locatif du bailleur acquéreur.
L'article 8 imposerait une décote de 10 % du prix de vente de tout logement vendu occupé par rapport au prix d'un logement vendu libre, une décote supplémentaire de 2 % par année de présence du locataire . Toutefois, le montant maximum de la décote ne pourrait être supérieur à 30 % du prix du logement vendu libre . A cette fin, il modifierait l'article 10 de la loi du 31 décembre 1975 et l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989.
L'article 17, disposition unique du titre V de la proposition de loi, intitulé « de la défense de l'intérêt public par les élus », prévoirait une information préalable du maire et des locataires trois mois avant la vente par lots. En cas de refus d'au moins un tiers des locataires d'acquérir, ceux-ci pourraient demander au maire de procéder à une enquête publique . Au terme de l'enquête et en cas de pénurie de logements sur le territoire communal , le maire pourrait suspendre la mise en copropriété jusqu'à ce que le bailleur justifie du maintien d'un nombre suffisant de logements sous statut locatif.
b) Un encadrement législatif de l'activité de marchand de biens
Le titre II de la proposition de loi réglementerait l'activité de marchand de biens.
L'article 9 définirait le marchand de biens comme la personne pratiquant habituellement l'acquisition de biens immobiliers affectés en tout ou partie à l'habitation, l'acquisition de logement, d'actions ou de parts de sociétés immobilières possédant des logements, en vue de leur revente dans un délai inférieur à six ans, à hauteur de plus de deux reventes par an.
L'article 10 prévoirait que les conditions d'exercice de la profession de marchand de biens seraient définies par décret en Conseil d'Etat , ces conditions concernant notamment le montant minimum du capital social et des fonds propres, la garantie financière et les assurances exigées.
Le non-respect de ces conditions serait sanctionné par l'interdiction d'exercer cette activité professionnelle, la dissolution de la personne morale et le paiement d'une amende de 100.000 euros.
L'article 11 refuserait au bailleur exerçant l'activité de marchand de biens le bénéfice du congé pour vente du logement.
L'article 12 limiterait à un an le délai d'exonération des droits de mutation lorsque le vendeur est marchand de biens. Ce délai serait en revanche porté à quatre ans en cas d'engagement de ne pas délivrer de congé pour vendre et à six ans lorsque l'acquéreur est un organisme à vocation sociale ayant pour but le redressement des copropriétés en difficulté. L'article 1115 du code général des impôts serait modifié à cette fin.
c) Le renforcement du caractère contraignant des accords conclus au sein de la commission nationale de concertation
Le titre III serait relatif aux accords conclus au sein de la commission nationale de concertation.
L'article 13 prévoirait l'application d'office, à tout immeuble de plus de 10 logements, des accords conclus au sein de la commission nationale de concertation .
L'article 14 imposerait le maintien des dispositions de l'accord conclu au sein de la commission de concertation nonobstant la cession de l'immeuble à un acquéreur appartenant à un autre secteur locatif .
La proposition de loi comporte également d'autres mesures, définissant les sanctions en cas de violation des dispositions qu'elle prévoit (articles 15 et 16), prévoyant l'application transitoire de ses dispositifs (article 18), précisant le caractère d'ordre de public de ses dispositions (article 19) et comportant un gage financier afin de respecter les dispositions de l'article 40 de la Constitution (article 20).
* 16 Proposition de loi n° 2125 (A.N., XIIème lég.) de M. Jean-Marc Ayrault et les membres du groupe socialiste renforçant les protections des locataires victimes de ventes à la découpe.
* 17 Rapport n° 2290 (A.N., XIIème lég.) de M. Jean-Yves Le Bouillonnec au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.