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Projet de loi de finances pour 2006 : Le budget de 2006 et son contexte économique et financier : les ambitions à l'épreuve de la dette

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME I

LE BUDGET DE 2006

ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Avec l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, désormais bien connue sous son acronyme de LOLF, s'ouvre une période nouvelle de la discussion budgétaire.

La nouvelle « Constitution financière », comme toute novation institutionnelle, ne peut pas tout. Mais à travers les principes qu'elle pose et les règles qu'elle instaure, la LOLF est le cadre qui doit permettre au Parlement, sinon de faire prévaloir cette sagesse budgétaire1(*) que votre commission des finances appelle de ses voeux, du moins de prendre ses responsabilités, quelle que soit la couleur politique de la majorité du moment.

Innovation formelle, la LOLF vient aussi à point nommé pour permettre à la France de trouver, à moyen terme, les marges de manoeuvre budgétaires dont elle a besoin pour répondre aux nouvelles attentes de nos concitoyens et poursuivre, prudemment, le processus d'allègement et de rationalisation de nos prélèvements obligatoires dans un contexte de concurrence fiscale intense.

A court terme, comme tous ceux déposés depuis 2002, le présent projet de loi de finances pour 2006 est un budget contraint. Dès lors que la France reste en état d'urgence financière, faute d'avoir profité de la conjoncture favorable de la fin des années 1990 pour assainir sa situation budgétaire, les gouvernements de l'actuelle majorité n'ont guère eu d'espace pour agir, tant pour amorcer de nécessaires réformes de structure que pour faire face aux urgences de l'heure.

Le ministre actuel de l'économie, des finances et de l'industrie et son collègue en charge du budget et de la réforme de l'Etat en ont, a priori, d'autant moins que le contexte macroéconomique reste, en dépit de la bonne surprise du troisième trimestre, difficile à appréhender : incertitudes sur les prix du pétrole et du cours du dollar, qui semblent, pour l'instant, évoluer dans un sens favorable, remontée, semble-t-il amorcée, des taux d'intérêt, possible reflux du marché immobilier, situation politique indécise, enfin, chez certains de nos partenaires, voilà autant de facteurs qui rendent le cadrage économique du présent budget délicat. Certes, après les « trous d'air » des premier et deuxième trimestres, la croissance pourrait profiter des « courants ascendants » du troisième et renforcer notablement la crédibilité des objectifs pour 2006.

Dans ce contexte difficile, il faut saluer le volontarisme du gouvernement. Hier c'était avec le plan de relance de M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, tel qu'il s'est notamment traduit par la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement2(*), dont on a des raisons de penser qu'elle est pour une bonne part dans l'embellie conjoncturelle de 2004. Aujourd'hui, c'est le plan de « croissance sociale » présenté le 1er septembre dernier par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, qui montre que, même en fin de législature, on peut « faire bouger les lignes » et proposer des mesures d'envergure, tout à fait appréciables, bien qu'elles n'aillent pas aussi loin qu'on aurait pu le souhaiter dans la nécessaire réforme du modèle fiscal français.

· La LOLF, une conception nouvelle de la discussion budgétaire

Les documents budgétaires, qui correspondent à la nouvelle nomenclature en missions et programmes, préfigurent un changement radical dans la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances. Celle-ci aura moins pour objet de procéder à la recomposition de l'univers éclaté de l'action de l'Etat que de permettre au Parlement de juger et, éventuellement, d'infléchir les choix du pouvoir exécutif en matière de dépenses comme il le fait déjà pour les recettes.

Hier, les rapports spéciaux avaient pour objet de décrypter des tableaux de crédits en vue de souligner les grands axes de la politique suivie et de permettre de reconstituer, à partir de chiffres épars, le coût des différentes actions du ministère, au risque de se réduire à un exercice rituel, de nature largement incantatoire, dans lequel défenseurs et adversaires se retrouvaient autour de l'idée qu'un « bon budget est un budget qui augmente ».

Aujourd'hui, on quitte la logique du « toujours plus » pour entrer dans celle de l'efficacité et de la responsabilité.

A ce titre, l'accent est d'abord mis sur la performance en vertu de laquelle, ce qui compte, ce n'est pas de mettre plus de moyens budgétaires mais d'atteindre, au moindre coût, les objectifs que l'on s'est fixés. Les bleus budgétaires sont désormais des documents lisibles par lesquels le gouvernement exprime ses priorités, récapitule les moyens qu'il entend y consacrer et précise les indicateurs, aussi objectifs que possibles, qui permettront, programme par programme, de juger de l'efficacité de son action.

De ce point de vue c'est l'ensemble du processus budgétaire qu'il convient de repenser. Le projet de loi de finances initiale relève du monde virtuel de la prévision : on compare les crédits inscrits pour l'année N à ceux de l'année N-1. Or, seule la loi de règlement est là pour nous ramener à la vérité des dépenses et à la hiérarchie des priorités de fait du gouvernement : il y a, d'une part, les objectifs affichés et proclamés, il y a, d'autre part, les choix effectifs, tels qu'ils résultent notamment de la régulation budgétaire, qui vient mettre en oeuvre, de façon souvent clandestine, le principe de réalité budgétaire.

Cependant, tout aussi fondamentale dans cette nouvelle logique, est la possibilité, pour la première fois offerte au Parlement, de peser sur les choix du gouvernement en déplaçant des moyens d'un programme à un autre. La formule classique, « gouverner, c'est choisir », n'est jamais aussi juste qu'en matière de finances publiques, car « construire un budget, c'est arbitrer ». La notion traditionnelle d'arbitrage budgétaire s'inscrit dans un contexte nouveau dans lequel in fine le Parlement aura son mot à dire.

Le vote budgétaire retrouve effectivement la plénitude de sa portée : d'abord parce qu'il cesse d'être un vote à la marge sur les seules « mesures nouvelles », soit environ 6 % des crédits, pour porter sur l'ensemble des crédits, en « base zéro » ; ensuite et surtout parce que le Parlement sera, s'agissant de la répartition des crédits entre les programmes, mis face à ses responsabilités : pour « habiller Pierre », - qu'il estime insuffisamment doté - il devra se résoudre à « déshabiller Paul ».

Valable au niveau des missions, cette logique de « l'enveloppe constante » l'est plus encore au niveau du budget dans son ensemble, dès lors que l'on fait sien, comme votre commission des finances, l'objectif de stabilisation voire de diminution des prélèvements obligatoires.

A son niveau, qui est celui de ce l'on appelait autrefois les « grands équilibres » - et qu'il faudrait sans doute évoquer désormais sous la formule de « grands déséquilibres » tant la situation financière de notre pays reste difficile -, le rapport général, lui aussi, se doit de refléter la méthode de la LOLF.

Comme tous les ans, il convient d'évoquer le contexte économique général qui nous entoure, l'état de la conjoncture, en France, en Europe et dans le monde, et en particulier la hausse du pétrole. Comme tous les ans, le rapport général va s'efforcer d'analyser la politique économique du gouvernement, telle qu'elle s'exprime travers les mesures fiscales ou budgétaires soumises à l'approbation du Parlement.

Mais, cette année, la refondation du débat budgétaire doit être l'occasion d'un retour aux sources juridiques avec l'ambition de mettre en perspective le présent projet de budget au regard des nouvelles règles du jeu budgétaires.

La LOLF commence par prévoir en son article premier que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent ».

C'est sur cet « équilibre économique défini » que votre rapporteur général souhaite se pencher, notamment pour se demander s'il est plausible et compatible avec ce que l'on sait du contexte économique général.

De ce point de vue, la LOLF va plus loin que la définition de cet article premier, en offrant au Parlement les bases juridiques d'un contrôle plus effectif de la cohérence interne et externe du budget en précisant le contenu de la première partie de la loi de finances, après avoir posé au préalable un principe de sincérité budgétaire :

- l'article 32 dispose que « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. » ;

- l'article 34 fait évoluer le contenu de l'article d'équilibre qui devrait désormais permettre au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause sur les conditions générales de l'équilibre financier que traduisent les recettes et les dépenses soumises à son approbation.

Sans qu'il soit question de se livrer à une exégèse des nouvelles tables de la loi financières, il y a là des points de repères pour structurer l'analyse critique du budget pour 2006.

· Le cadrage macroéconomique et les questions de périmètre, éléments constitutifs essentiels de la sincérité budgétaire

Tout d'abord, il convient de se poser des questions d'ordre général. Le présent projet de budget est-il « sincère » ? Que faut-il penser du cadrage macroéconomique sur lequel il est construit ? Comment s'articule-t-il, à court terme, sur l'exécution budgétaire 2005, dont on sait qu'elle se caractérise par des moins-values de recettes appréciables - mêmes si elles seront moins importantes qu'on a pu le croire, eu égard notamment aux bons chiffres de la croissance pour le troisième trimestre. Comment s'inscrit-il, à moyen terme, dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques, qui doit être chaque année communiquée à la Commission européenne ?

A ce niveau global, la sincérité s'apprécie au regard du principe de précaution que tout gouvernement se doit d'appliquer dans l'estimation des recettes fiscales. Si le gouvernement de 2003 avait fait preuve d'une prudence toute particulière dans la construction du budget pour 2004 - pour le plus grand profit des finances de l'Etat comme on a pu le voir à l'occasion du règlement de la loi de finances pour 2004 -, il n'en n'a pas été de même avec le budget 2005 pour lequel le gouvernement d'alors avait, avec un taux de croissance de référence de 2,5 %, fait preuve d'optimisme, même au vu de l'embellie actuelle.

Pour 2006, votre commission des finances estime, au vu des appréciations divergentes dont font l'objet les perspectives conjoncturelles, qu'il convient d'user de circonspection à la fois pour faciliter l'exécution budgétaire et ne pas s'obliger à procéder à des mises en réserve massives, aussi démobilisantes que déresponsabilisantes pour les gestionnaires, et pour des raisons de principe sur lesquelles votre rapporteur général a déjà insisté à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 20063(*).

D'une part, on ne peut que se féliciter de la clarification intervenue en application de l'article 51 de la LOLF tel qu'il résulte de la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, en vertu duquel les projets de loi de finances comportent « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ». L'exposé des motifs du présent projet de budget précise ainsi les modalités de constitution de la réserve de précaution qu'il est prévu de constituer pour couvrir les aléas de gestion : chaque programme doté de crédits limitatifs fera l'objet d'un taux de mise en réserve de 5 % pour les dépenses hors titre 2 et de 0,1 % pour les dépenses de personnel, sauf en ce qui concerne les dépenses à caractère « obligatoire » sur lesquelles l'Etat ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution, qui ont, selon les termes de l'exposé des motifs, « vocation à être libérées au cours de l'exercice, sauf évolution favorable du nombre de bénéficiaires4(*) » .

D'autre part, il ne faut pas confondre la prévision de croissance associée à un budget, qui constitue un objectif de la politique gouvernementale, avec le taux de croissance de référence, qui sert de base au calcul des anticipations de recettes fiscales inscrites dans le budget et en fonction desquelles le gouvernement va pouvoir déterminer sa marge de manoeuvre en matière de dépenses. Au volontarisme de l'une, qui appartient à la sphère du politique, il convient d'opposer le réalisme de l'autre, qui est un acte technique qui pourrait d'ailleurs relever d'une instance non gouvernementale.

A ce volet économique du principe de sincérité, il convient, cette année, d'adjoindre un volet comptable, qui, s'appuyant sur les réflexions contenues dans le rapport élaboré par votre commission des finances pour le débat sur les prélèvements obligatoires5(*), permettra notamment d'analyser les rectifications de frontières entre le budget de l'Etat et celui de la sécurité sociale auxquelles le présent projet de loi de finances propose de procéder.

Indépendamment des questions de fond, le Parlement est, une fois de plus, confronté à une question de méthode.

Tous les ans, les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ont à prendre en compte des changements de périmètres, toujours - ou presque - justifiés dans les cas d'espèces, mais qui, lorsqu'ils sont très substantiels comme dans le présent projet de loi de finances, rendent difficiles les comparaisons dans le temps et exigent un retraitement des données non exempt d'arbitraire.

La lisibilité des chiffres comme la continuité de l'analyse supposent que l'on fasse peut-être plus de place, à côté des concepts institutionnels utilisés dans les documents budgétaires, aux concepts économiques mis au point par les comptables nationaux en liaison avec Eurostat, même si l'on a vu, avec le traitement des soultes, qu'ils peuvent reposer sur des conventions critiquables.

Dans le cas particulier de cette année, on ne peut que constater que, quels que soient son intérêt et sa pertinence, la notion de « dépense nette » introduite par le présent projet de loi de finances souligne a contrario, - tout en venant opportunément appuyer la démonstration du respect de la norme « zéro volume » -, la nécessité d'une approche plus globale de la norme « zéro volume ». Il serait utile de disposer d'un nouveau cadre de référence mis au point, le cas échéant en liaison avec la Cour des comptes, fondé, soit sur un concept comptable plus large englobant notamment les prélèvements sur recettes, soit sur une approche économique de la dépense de l'Etat moins sensible à ces changements de périmètre institutionnel.

En outre, et pour se référer au texte même de la loi organique, il a paru logique d'articuler cet exposé général autour des principales novations introduites par l'article 34 de la LOLF. C'est ainsi que l'on va consacrer des développements non seulement à l'analyse des recettes, des dépenses et du solde qui en résulte, mais également aux points suivants :

- le tableau de financement, qui récapitule les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier ;

- le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ;

- ainsi que le plafond des emplois rémunérés par l'Etat, évalué en équivalents temps plein.

Il s'agit de trois points importants pour lesquels la Conférence des Présidents a prévu, à l'initiative de votre commission des finances, l'organisation de débats ad hoc.

En ce qui concerne le plafond d'emplois, il est important de signaler qu'au-delà du faible nombre de suppressions d'emplois annoncé, qui se monte seulement à 5.318, à mettre en rapport avec les quelques 2,35 millions d'équivalents temps plein, la LOLF amorce, avec la règle de la fongibilité asymétrique, une nouvelle dynamique de l'emploi public, qui pourrait déboucher sur des suppressions de postes plus importantes que celles inscrites en loi de finances initiale.

· L'annonce de réformes fiscales d'envergure

Cependant, l'entrée en vigueur de la LOLF n'est pas le seul caractère qui fait que le projet de loi de finances pour 2006 n'est pas un budget comme les autres.

C'est ainsi que, pour la première fois depuis la tentative de 1996 interrompue pour cause de changement de majorité politique, le budget propose une réforme d'ensemble de la fiscalité des personnes.

Non seulement il soumet au vote un nouveau barème de l'impôt sur le revenu mais encore il l'assortit de règles de plafonnement complémentaires : plafonnement des niches fiscales d'une part, plafonnement des prélèvements fiscaux d'autre part, deux mécanismes qui feront l'objet d'analyses approfondies à l'occasion de l'examen des articles ad hoc.

La réforme va indiscutablement dans la bonne direction. Le double message dont elle est porteuse, à savoir, « il faut une fiscalité plus lisible », dans la forme, et « il faut une fiscalité qui réhabilite le travail et l'initiative », sur le fond, répond aux attentes des Français, dès lors notamment que la réforme fait partie d'un ensemble incluant la rénovation du régime de la prime pour l'emploi.

Si l'architecture d'ensemble est séduisante, il ne faudrait pas en sous-estimer les difficultés techniques ou de principe.

D'abord, il y a les inévitables ressauts et conséquences parfois du nouveau barème, dans un climat marqué par la volonté de respecter le principe du « zéro perdant » qui paraît, non sans raison, constituer la condition sine qua non de l'acceptabilité d'une réforme. Sans entrer à ce stade dans l'énoncé précis de ce qui doit être plafonné ou non, ou de ce qui doit figurer au numérateur ou au dénominateur du ratio à partir duquel doivent être plafonnés les prélèvements, on peut insister sur les limites du projet :

- la réduction du nombre de tranches du barème de l'impôt sur le revenu est un gage de lisibilité, bien qu'elle ne puisse être considérée comme une fin en soi, dès lorsqu'il en résulte naturellement de nouveaux effets de seuil ;

- de même, l'existence de plusieurs catégories de niches et la possibilité que certaines soient soumises à un plafonnement en pourcentage des revenus imposables, crée des problèmes d'égalité devant l'impôt auxquels s'ajoutent des questions de lignes de partage de nature à susciter de multiples contestations, chaque bénéficiaire ayant naturellement tendance à réclamer la « clause de la niche la plus favorisée ». Votre rapporteur général est persuadé que le système prévu par le gouvernement va susciter de multiples vagues de revendications et que l'on aura la plupart des inconvénients de la suppression des niches sans en avoir dans l'immédiat les avantages en matière de simplicité et de lisibilité ;

- le dispositif ne règle pas complètement la question de l'impôt de solidarité sur la fortune, dès lors que le mécanisme de plafonnement, qui joue pour les contribuables de chaque bout de l'échelle des revenus, risque d'être peu efficace pour les contribuables intermédiaires, ceux des classes moyennes supérieures que la hausse de l'immobilier et accessoirement de la bourse, ont fait entrer dans le champ de cet impôt. On ne peut pas continuer à taxer une richesse virtuelle et qui l'est d'autant plus que le marché de l'immobilier, qui est largement à l'origine du processus, pourrait connaître prochainement un retournement de tendance.

En ce qui concerne la portée donnée au concept de « bouclier fiscal » que le gouvernement propose opportunément d'introduire dans notre législation fiscale, votre rapporteur général estime qu'il doit être conçu de la façon le plus large et sera en conséquence particulièrement attentif aux éléments qui seront pris en compte au numérateur comme au dénominateur de la fraction qui le définit.

Deux points peuvent, à ce stade, être tout particulièrement mis en avant : d'une part, il serait peu cohérent de ne pas prendre en compte la contribution sociale généralisée (CSG), qui constitue bien une imposition de toute nature et qui est assise sur les mêmes revenus ; d'autre part, il ne serait pas normal de faire figurer au dénominateur des revenus non taxables, tels que les plus-values exonérées en raison de la durée de détention de l'actif, dès lors que cela pourrait aboutir à taxer ce type de revenus au taux prévu par le « bouclier fiscal ».

Enfin, il doit être clair que les revenus pris en compte au titre du plafonnement sont bien les seuls revenus en numéraire des redevables et non les revenus en nature, issus, par exemple, de la jouissance de leur résidence principale.

· Les interrogations de votre commission des finances

Ensuite, l'audace et la pertinence d'ensemble des réformes annoncées ne doivent pas conduire votre rapporteur général à esquiver des questions de principe.

En premier lieu, peut-on entreprendre une réforme coûteuse alors même que les déficits ne semblent pas en passe de se résorber ?

S'attacher à rétablir une certaine vérité des prélèvements fiscaux, qui sont moins lourds que les barèmes ne le laissent penser, est un impératif tant du point de vue de l'extérieur au regard de l'attractivité du territoire que de l'intérieur, vis-à-vis des Français eux-mêmes qui doivent admettre que le seuil à partir duquel l'impôt est perçu comme confiscatoire a sensiblement baissé depuis 20 ans du fait de la mondialisation.

Faut-il dans ces conditions changer de modèle fiscal et supprimer toutes les niches comme le proposent MM. Christian Saint-Etienne et Jacques Le Cacheux dans leur rapport « Croissance équitable et concurrence fiscale »6(*) ? Faut-il, de notre passé fiscal, faire table rase et nous orienter délibérément vers un régime fiscal combinant une assiette large et des taux faibles, ce qui est à l'évidence conforme à la théorie économique ? Les préférences personnelles de votre rapporteur général vont évidemment en ce sens.

Faut-il, au contraire, prendre acte du « génie fiscal national » qui tend de façon de plus en plus hypocrite, à n'afficher une pression fiscale nominale élevée que pour l'assortir immédiatement de multiples exceptions de nature à ramener la pression réelle à des niveaux économiquement acceptables ?

En second lieu, ne faut-il pas se poser la question de la répartition, entre les différents grands impôts, de l'effort de mise à niveau de notre fiscalité dans un contexte de concurrence fiscale toujours plus intense ?

Plutôt que de s'attacher à l'impôt sur le revenu, auquel les Français sont certes naturellement sensibles, ne valait-il pas mieux concentrer ses efforts sur l'impôt sur les sociétés, dont l'impact sur l'emploi est essentiel voire sur la réforme de l'ISF, dont les effets dévastateurs sont notoires ? A cet égard, il est urgent de résoudre la question des résidences principales, au vu de la hausse de l'immobilier en centre ville, ainsi que celle des dirigeants qui veulent quitter leurs fonctions et qui ne peuvent le faire actuellement, sans devoir subir un impôt spoliateur, qu'en s'expatriant avec toutes les conséquences qui en résultent du point de vue de l'activité et de l'emploi. Si des progrès considérables sur le dernier sujet ont été amorcés en première lecture à l'Assemblée nationale avec l'adoption de l'amendement de nos collègues députés Pierre Méhaignerie, Gilles Carrez et Hervé Novelli, votre rapporteur général ne peut que regretter que le gouvernement n'accepte aucune avancée sur le premier.

En tout état de cause et sans sous-estimer la nécessité de proposer des perspectives, il faut rappeler que les marges de manoeuvres sont faibles et dépendent de notre capacité à maîtriser les dépenses publiques, au sens large, c'est-à-dire y compris les dépenses de Sécurité sociale.

Il y a des limites aux baisses d'impôt dont le financement n'est pas assuré sauf à alimenter la spirale des déficits dénoncée à juste titre par la Cour des comptes. Les finances de l'Etat ne peuvent que se dégrader de façon irréversible, si « dès que la croissance s'améliore les crédits ouverts sont augmentés (et les impôts fréquemment réduits), tandis que lorsque la croissance se réduit, il n'est jugé possible, ni de revenir sur les distributions de crédits, ni d'augmenter les prélèvements obligatoires7(*) ».

Il faut enfin réfléchir à une clarification des relations entre l'Etat et les administrations de sécurité sociale. Chaque budget apporte son lot de rectifications de frontières budgétaires et comptables, et le présent budget fait preuve d'une créativité remarquable sur ce point en prévoyant de capter à la source la ressource fiscale par l'affectation d'une série d'impôts, alors que l'on aurait pu songer à un prélèvement sur recettes - les deux méthodes ayant leurs avantages et leurs inconvénients.

Par cohérence avec son attitude lors du débat sur les prélèvements obligatoires qui a eu lieu au Sénat le 26 octobre dernier, votre commission des finances a estimé qu'il serait préférable de substituer à l'« inventaire à la Prévert » que constituent les neuf taxes et impôts devant être transférés à la Sécurité sociale pour financer ces exonérations, une quote-part de TVA.

Il s'agit d'une position de principe, qui n'est certes pas dépourvue d'inconvénients, mais qui lui est apparue cohérente avec le thème de la « TVA sociale », qui doit, selon elle, occuper une place centrale dans la nécessaire refondation du modèle fiscal français.

En tout état de cause rien ne serait pire qu'une situation de confusion dans laquelle chaque secteur rendrait l'autre responsable de ses déficits, au risque de susciter l'irresponsabilité collective et aboutissant au grossissement d'une dette sociale d'autant plus pernicieuse qu'il s'agit par essence de dépenses de transferts et donc de fonctionnement.

Votre rapporteur général estime en effet qu'il serait plus clair de faire évoluer le système vers une prise en charge accrue des dépenses sociales par l'Etat suivant la voie montrée par les pays scandinaves en donnant corps au projet de « TVA sociale ». Mais l'on pourrait aussi, et c'est une autre piste, considérer que les prestations sociales ont le caractère de rémunérations différées et qu'il conviendrait, même si c'est contre le sens de l'histoire récente, de rétablir un principe assurantiel dans la protection sociale. Ces deux voies, apparemment alternatives, sont peut-être complémentaires, dès lors que leur prise en compte conjointe pourrait permettre de trouver la bonne formule pour garantir le financement de l'hôpital et de la médecine de ville, dont les logiques sont à l'évidence différentes.

En définitive, tout dépendra de la capacité des gouvernants à maîtriser la dépense publique, qu'il s'agisse de la dépense sociale pour laquelle doivent être mis effectivement en place des mécanismes responsabilisants ou de la dépense des administrations, que la LOLF, si elle est mise efficacement en oeuvre et si l'on sait mobiliser la fonction publique, devrait contribuer à rationaliser.

Les prévisions du projet de loi de finances pour 2006

Budget de l'Etat :

- Une croissance de 2,25 % du PIB, avec comme hypothèse un baril de Brent à 60 dollars et une valorisation de l'euro à 1,23 dollar ;

- Des recettes nettes du budget général de 217,3 milliards d'euros après prélèvements sur recettes ;

- Des dépenses du budget général stabilisées en volume, s'établissant à 266,1 milliards d'euros ;

- Un solde des comptes spéciaux : + 2 milliards d'euros ;

- Un déficit de l'Etat, y.c. comptes spéciaux de 46,8 milliards d'euros.

Chiffres consolidés relatifs aux administrations publiques :

- Déficit public : 2,9 % du PIB ;

- Prélèvements obligatoires : 44 % du PIB ;

- Dépenses publiques : 53,6 % du PIB ;

- Dette publique : 66 % du PIB.

Principaux éléments fiscaux et budgétaires de la loi de finances pour 2006

Recettes :

- Recettes fiscales nettes : 257,7 milliards d'euros ;

- Recettes non fiscales (hors fonds de stabilisation des changes) : 24,8 milliards d'euros ;

- Prélèvements sur recettes : 65,3 milliards d'euros ;

- Produit attendu des grands impôts (nets) : taxe sur la valeur ajoutée : 125,8 milliards d'euros ; impôt sur le revenu : 57,5 milliards d'euros ; impôt sur les sociétés : 41,5 milliards d'euros ; taxe intérieure sur les produits pétroliers : 19,4 milliards d'euros ;

- Un point de TVA (taux normal) : 5,7 milliards d'euros.

Dépenses : 266,1 milliards d'euros, dont

- Charges de la dette : 39,2 milliards d'euros et 14,7 % du budget ;

- Dépenses de personnel : 118,2 milliards d'euros.

Plafond des emplois rémunérés par l'Etat en ETP : 2.351.146.

Données financières :

- Plafond de variation de la dette : 41 milliards d'euros en 2006 ;

- Besoin de financement de l'Etat 2006 : 130,8 milliards d'euros.

I. LES VOIES DE LA SAGESSE BUDGÉTAIRE

La LOLF constitue un outil d'autant plus puissant qu'elle n'implique pas de doctrine budgétaire. Elle offre une aide à la prise de décision grâce à une meilleure connaissance des déterminants de l'équilibre budgétaire, une description plus fine des crédits regroupés ainsi qu'une meilleure évaluation de l'efficacité de la dépense publique.

D'autre part, et de manière aussi empirique, votre commission des finances a cru nécessaire d'élaborer en fonction de son analyse de l'état de nos finances publiques et de l'économie française, des principes de sagesse budgétaire de nature à lui permettre de guider son examen des projets de lois de finances soumis à l'examen du Sénat.

A. L'AN I DE LA LOLF

1. Un cadre renouvelé axé sur la performance

Le projet de loi de finances pour 2006 est le premier à être entièrement préparé et discuté selon les nouvelles règles budgétaires prévues par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), issue d'une initiative parlementaire dépassant les clivages partisans.

La réforme budgétaire modifie certes les règles de discussion et d'adoption des projets de loi de finances, mais elle implique aussi une approche renouvelée des finances publiques fondée sur l'atteinte d'objectifs de performance, mesurés par des indicateurs précis en nombre limité.

La démarche de performance implique de porter une attention prioritaire sur l'efficacité de la dépense publique, et non plus sur les seules variations des crédits affectés à telle ou telle action.

Il ne faut plus considérer qu'un bon budget serait un budget qui augmenterait ou même qui baisserait ; la vertu budgétaire consiste au contraire à améliorer l'efficacité de la dépense en mesurant l'effet sur l'action publique de chaque euro de crédits.

La nouvelle nomenclature budgétaire marque la volonté d'une budgétisation par objectifs d'après les finalités principales de l'action publique8(*).

La suppression de la distinction entre mesures nouvelles et services votés implique de profonds changements des mentalités.

La discussion de la loi de finances s'est trop souvent résumée à un débat « à la marge » sur les seules variations de crédits, alors que la masse des dépenses (à hauteur de 94 %) était reconduite quasi-automatiquement d'une année sur l'autre par l'effet d'un seul vote.

Désormais, les budgets sont construits « en base zéro » et les demandes de crédits doivent être justifiées au premier euro : l'information ainsi fournie au Parlement dans les nouveau « bleus » budgétaires, dont la présentation a été clarifiée et rénovée et complétée notamment par la prise en compte des fonds de concours ainsi que des dépenses fiscales, doit permettre d'apprécier pleinement l'efficacité et l'utilité de la dépense.

Pour ce faire, il devient possible de mesurer l'évolution des objectifs de performance et en comparant les données prévisionnelles des projets annuels de performance (PAP) annexés au projet de loi de finances initiale, et les résultats mesurés dans les rapports annuels de performance (RAP) annexés au projet de loi de règlement, dont le rôle dans le processus budgétaire devrait être sensiblement réévalué.

A cet égard, les rapports annuels de performance mesurent le respect effectif des objectifs figurant dans les projets annuels de performance afin d'améliorer la performance de l'action publique des RAP doivent donc être les « pendants » des PAP.

* 1 Rapport d'information n° 444 (2004-2005) de M. Philippe Marini, préparatoire au débat d'orientation budgétaire pour 2006.

* 2 Loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement.

* 3 « Les sept piliers de la sagesse » budgétaire Rapport d'information n° 444 (2004-2005) de M. Philippe Marini.

* 4 L'exposé des motifs indique ainsi page 24 : « pour les programmes d'intervention sur lesquels l'Etat ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution (dépense liée à l'exercice de droits objectifs par leurs bénéficiaires, tels que sur les programmes « Handicap et dépendance » ou « Régimes de retraites des mines, de la SEITA et divers »), les crédits mis en réserve ont vocation à être libérés au cours de l'exercice, sauf évolution favorable du nombre de bénéficiaires des dispositifs. Le montant de ces crédits ayant vocation à être libérés s'élève à 1,4 milliard d'euros ».

* 5 Les prélèvements obligatoires entre volonté et réalités : préparer la refondation du modèle « fiscal français ». Rapport d'information n° 33 (2005-2006) de M. Philippe Marini.

* 6 Rapport du Conseil d'analyse économique. La Documentation française 2005.

* 7 Cour des comptes, rapport préliminaire sur l'exécution de la loi de finances pour 2004.

* 8 Conformément à l'article 7 de la LOLF, les missions constituent la nouvelle unité de vote. Elles regroupent l'ensemble des crédits concourant à la mise en oeuvre d'une politique publique, dans un cadre ministériel ou interministériel. Chaque mission est constituée de programmes (eux-mêmes subdivisés en actions), auxquels sont associés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance.