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Projet de loi de finances pour 2006 : Le budget de 2006 et son contexte économique et financier : les ambitions à l'épreuve de la dette

 

C. UNE BAISSE TIMIDE DU PLAFOND D'EMPLOIS

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) offre de nouveaux moyens de suivi technique et politique des dépenses de personnel, qui représentent, ainsi qu'on l'a vu, plus de 40 % des dépenses de l'Etat.

Techniquement, on doit rappeler que, sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le titre III « Moyens des services » recouvrait à la fois des crédits de personnel et des « autres » moyens de fonctionnement. La LOLF regroupe les dépenses de personnel dans un seul et même titre, le titre 2, qui se subdivise en trois catégories : rémunérations d'activité ; cotisations et contributions sociales ; prestations sociales et allocations diverses.

Au surplus, la distinction entre dépenses civiles et militaires ne facilitait pas, dans l'ancien régime, une vision d'ensemble, d'autant plus que les crédits pour pensions militaires étaient, en exécution, transférés sur la section des Charges communes, qui était un budget civil.

Politiquement, il convient d'insister sur le fait que, si l'ordonnance organique de 1959 donnait bien compétence en son article premier au Parlement pour fixer le nombre des créations et des transformations d'emplois budgétaires, ce pouvoir s'est révélé des plus théorique et source de rigidités multiples en terme de gestion des personnels.

L'augmentation du nombre d'agents contractuels rémunérés « sur crédits » comme la pratique des surnombres, gagés ou non par des vacances, avaient fini par faire apparaître un décalage considérable entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels, si tant est que les administrations soient en mesure de les connaître.

Désormais, le Parlement cesse d'autoriser des flux théoriques pour se prononcer sur un stock réel, apprécié globalement. Certes, son pouvoir perd en précision mais, en principe son champ est élargi à tous les « emplois rémunérés par l'Etat », quel que soit le statut des personnels, étant noté que ce plafond global est décliné par ministère et non pas par programme.

Le IV de l'article 51 du projet de loi de finances pour 2006 fixe le plafond autorisé des emplois rémunérés par l'Etat à 2.351.146 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

L'article 55 dudit projet de loi de finances répartit ce plafond d'emplois par ministère conformément à l'état C qui lui est annexé, les plafonds des autorisations d'emplois faisant l'objet d'un vote unique conformément à l'article 43 de la LOLF.

1. Un exercice vérité

Tous les personnels rémunérés sur le titre 2 ont vocation à être décomptés dans les plafonds d'emploi, y compris les saisonniers ou occasionnels et les autres agents non-titulaires.

Le périmètre correspond aux agents dont l'Etat rémunère l'activité y compris les agents en formation, les congés de longue maladie mais à l'exception des personnels ne percevant que des prestations sociales ou allocations et des rémunérations à la tâche.

Les dépenses de personnel sur le titre 2, par ministère, en 2006

(en euros)

Ministère

Titre 2

Agriculture

1.986.604.253

Culture et communication

677.231.370

Défense

23.928.981.963

Ecologie

224.039.650

Education nationale

62.815.969.041

Emploi et cohésion sociale

689.481.522

Equipement

3.728.855.724

Intérieur

8.616.376.861

Justice

3.521.888.158

Affaires étrangères

1.042.717.430

Economie, finances et industrie

9.117.620.312

Outre-mer

163.208.510

Santé-Solidarités

776.219.252

Services du Premier ministre

556.059.466

Sport, Jeunesse et Vie associative

362.371.612

Total

118.207.625.124

Les plafonds ministériels d'emploi prennent en compte tous les personnels rémunérés par l'Etat. Ainsi, un agent d'un ministère mis à la disposition d'une personne morale autre que l'Etat, gratuitement ou contre remboursement, ou d'un autre ministère est imputé sur le titre 2 du ministère d'origine et entre dans la consommation d'emploi du ministère qui le rémunère.

En revanche, certains agents relevant du statut et de la gestion de l'Etat, tels que les personnels détachés auprès d'une autre personne morale ou en disponibilité, ne seront pas pris en compte dans le plafond puisqu'ils ne sont pas rémunérés par l'Etat contrairement aux mises à dispositions.

La loi organique du 12 juillet 2005 modifiant la LOLF dispose que les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public sont présentés à titre indicatif et leur variation justifiée.

Les grands opérateurs de l'Etat fournissent dans les annexes par mission au projet de loi de finances pour 2006 des informations relatives aux effectifs qu'ils emploient et rémunèrent directement. Si ces effectifs ne rentrent pas dans le plafond d'emplois, les informations relatives aux opérateurs permettent aux rapporteurs spéciaux, pour chaque mission dont ils assurent le suivi et le contrôle, d'avoir une vision consolidée des effectifs chargées de mettre en oeuvre les politiques publiques.

Le passage de la notion « d'emplois budgétaires » à celle « d'équivalents temps plein travaillé » provoqué par la mise en oeuvre de la LOLF permet à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 un « exercice vérité » sur le périmètre des agents rémunérés par l'Etat. Ainsi, on dénombrait en 2004 2,212 millions d'emplois budgétaires.

Dans le projet de loi de finances pour 2006, le plafond d'autorisation d'emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) s'établit à 2,338 millions.

Le ministère des affaires étrangères passe ainsi par exemple de 9.141 emplois budgétaires en loi de finances initiale pour 2005 à 16.720 ETPT dans le présent projet de loi de finances.

Ont en effet été inclus dans le plafond d'emploi les assistants techniques, les volontaires internationaux et les recrutés locaux des services des ambassades (5.580 emplois en équivalent temps plein).

Plafond d'autorisations d'emplois (en ETPT) pour 2006 par ministère

Ministères

Plafonds d'autorisations d'emplois
(en ETPT)

Affaires étrangères

16.720

Agriculture et pêche

39.914

Culture et communication

13.966

Défense

440.329

Ecologie et développement durable

3.717

Economie, finances et industrie

173.959

Education nationale, enseignement supérieur et recherche

1.250.605

Emploi, cohésion sociale et logement

13.721

Intérieur et aménagement du territoire

185.984

Jeunesse, sports et vie

7.159

Justice

71.475

Outre-mer

4.900

Premier ministre

7.795

Santé et solidarités

15.125

Transports, équipement, tourisme et mer

93.215

Total

2.338.584

Source : présent projet de loi de finances

L'exercice rencontre néanmoins encore quelques limites. Certains ministères comme celui de l'éducation nationale comptent un nombre important de personnels « hors titre 2 ».

Le titre 2 ne concerne, conformément à la LOLF, que les crédits de personnel juridiquement financés par l'Etat. En conséquence, les personnels rémunérés directement par les établissements publics locaux d'enseignement, en pratique les collèges et les lycées, ne sont pas comptabilisés dans le plafond d'emplois du ministère. Il en est ainsi des assistants d'éducation, des contrats aidés ou des derniers « emplois jeunes », qui ne figurent pas dans le plafond d'emplois, même s'ils sont payés in fine par l'Etat, et pas davantage de la vision « consolidée » de la mission.