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Projet de loi de finances pour 2006 : Gestion et contrôle des finances publiques - compte spécial prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - compte spécial avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, à l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié les crédits de la mission « gestion et contrôle des finances publiques » selon un solde net de - 9.853.828 euros.

Elle a procédé à une majoration des crédits à titre non reconductible de 2.000 euros sur le programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », action 01 « fiscalité des grandes entreprises », titre 6, action 64 « Transferts aux autres collectivités ».

Elle a minoré les crédits de la mission de 9.855.828 euros pour « gager les dépenses au titre du plan d'urgence pour les banlieues », selon la répartition suivante :

- 7.959.679 euros sur le programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ;

- 1.896.149 euros sur le programme « conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle ».

Modifications des crédits adoptés par l'Assemblée nationale sur la présente mission

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local
Dont Titre 2

 

7.957.679

 

7.957.679

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle
Dont Titre 2

 

1.896.149

 

1.896.149

TOTAL

 

9.853.828

 

9.853.828

SOLDE

 

-9.853.828

 

-9.853.828

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 27 octobre 2005, sous la présidence de M. Jacques Baudot, puis de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », le compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et le compte spécial « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics »

Au cours de la commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », le compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et le compte spécial « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ».

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souligné au préalable que la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » était la principale mission, en termes budgétaires, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie puisqu'elle représentait 78,6 % du plafond d'emplois du ministère, et constituait le « coeur de métier régalien » de Bercy, lié au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l'Etat. Il a indiqué qu'elle représentait 136.754 emplois et 8,82 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 3,3 % de l'ensemble des missions, correspondant, pour 79 %, à des dépenses de personnel du titre 2.

Il a précisé que la mission regroupait deux programmes, d'inégale importance en termes de crédits. Il a expliqué que le programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », doté de 8,1 milliards d'euros, représentant 92 % des crédits de paiement de la mission, avait pour principal objet le calcul de l'assiette, le recouvrement et le contrôle des recettes de l'Etat, des collectivités territoriales ou de celles versées à l'Union européenne, le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics, et que son responsable était le secrétaire général du ministère de l'économie et des finances (Minéfi). Il a indiqué que le second programme « conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle », doté de 715 millions d'euros, constituait le programme « soutien » de l'ensemble des missions rattachées au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et que son responsable était le directeur du personnel, de la modernisation et de l'administration.

Il a ensuite fait valoir que les efforts de productivité réalisés sur les deux programmes s'étaient poursuivis, et même accélérés, par rapport aux années antérieures. Il a noté une réduction de 2.077 emplois sur le premier programme, soit une baisse des effectifs de 1,6 % par rapport à l'exercice précédent et une suppression de 342 emplois sur le second programme. Il a remarqué que l'accentuation de l'effort de productivité allait de pair avec un objectif, affiché par les responsables de la mission, d'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers.

Il a énuméré les quatre priorités fixées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre de sa mission « Gestion et contrôle des finances publiques» en 2006.

Il a indiqué que la première priorité était de faciliter l'impôt, en progressant vers un interlocuteur unique, tant pour les particuliers que pour les entreprises (y compris les PME), et en améliorant de manière plus globale la qualité des services rendus, avec notamment l'ambition d'atteindre 10 millions de télédéclarations de l'impôt sur le revenu en 2006, grâce notamment au crédit d'impôt de 20 euros, dont le coût pour les finances publiques devrait atteindre 105 millions d'euros en 2006.

Il a fait valoir que la deuxième priorité était d'améliorer la qualité des comptes de l'Etat et des collectivités territoriales, en réduisant par exemple le nombre de jours-anomalies constatés dans la comptabilité de l'Etat, et grâce au déploiement, en 2006, du programme Hélios, visant à accroître l'offre de service proposée aux collectivités territoriales en matière comptable.

Il a souligné que la troisième priorité était consacrée à une gestion plus efficiente des moyens, en améliorant les conditions dans lesquelles les administrations relevant de la mission exerçaient leurs actions. Cela est notamment mesuré par l'évolution du taux d'intervention en matière fiscale et la mesure de la productivité, avec, pour cette dernière, une croissance prévue de 2,5 % en 2006, après 2 % en 2005.

Il a montré que la quatrième priorité était de moderniser la gestion des ressources humaines en développant une gestion plus qualitative et individualisée des agents. Ce dont devait témoigner l'existence, par exemple, d'indicateurs relatifs à la part des agents qui bénéficient d'entretiens d'évaluation-notation ou qui suivaient des formations, notamment pour les agents de catégorie C, et en progressant dans l'accélération des délais de traitement des dossiers de pension.

Il a par ailleurs formulé sur l'ensemble de la mission trois remarques d'ordre général.

Il a regretté avoir reçu au 10 octobre, délai limite fixé par la LOLF, moins de 5 % des réponses à son questionnaire budgétaire, notant que ce taux ne s'était pas amélioré depuis lors malgré un courrier adressé à M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, jugeant que le Minéfi, maître d'oeuvre de la LOLF, devrait pourtant être « exemplaire » dans l'application de celle-ci.

Il a fait remarquer, en ce qui concernait la définition des objectifs et des performances, que le ministère de l'économie et des finances, et notamment les administrations financières qui concouraient à la mission, bénéficiaient d'une réelle avance liée aux contrats « objectifs-moyens » ou contrats « de performance » mis en place au cours des dernières années. Il a fait observer que les indicateurs avaient ainsi pu être améliorés au fil du temps et qu'ils étaients disponibles sur des séries temporelles longues, ce qui facilitait les comparaisons, et les rendait crédibles aux yeux du Parlement. Il a considéré qu'il était temps que ces contrats puissent être conclus par d'autres ministères que le seul Minéfi.

Il a enfin constaté que le Minéfi n'était toujours pas parvenu, malgré des annonces successives, à définir de manière satisfaisante des procédures d'intéressement des personnels, donnant ainsi le sentiment que les responsables du ministère ne savaient pas véritablement comment associer leurs agents à la modernisation de Bercy.

Il a ensuite détaillé ses remarques sur le premier programme lié à la collecte de l'impôt, l'exécution et la comptabilisation de la dépense, qui concernait les administrations fiscales et financières de Bercy.

Il a souligné que les indicateurs liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels montraient le bon niveau déjà atteint par les administrations fiscales dans « l'encouragement » au civisme fiscal. Il a considéré qu'il restait à poursuivre la réflexion sur la faisabilité et les avantages de la retenue à la source.

Il a observé que l'indicateur relatif à la part des recettes de TVA acquittées par télérèglement révélait, qu'à ce stade, la procédure de téléTVA constituait un semi-échec, liée à une insuffisante attractivité du produit aux yeux des entreprises. Il a expliqué qu'avec 81.500 télédéclarants en 2004, les résultats restaient très éloignés de la cible de 2005 (250.000). Il a constaté que, manifestement, les actions de communication annoncées par M. Bruno Parent, directeur général des impôts, devant la commission le 13 juillet 2004, destinées à convaincre les entreprises de souscrire à téléTVA, avec deux arguments majeurs (l'un portant sur les économies possibles en termes de jours de valeur, et donc de trésorerie, pour les redevables procédant par virement, l'autre sur le caractère utile et prometteur du certificat électronique, au-delà de sa seule application à la téléTVA) n'avaient pas été encore, à ce jour, couronnées de succès. Il a fait valoir que l'abaissement du seuil du chiffre d'affaires au-delà duquel la téléTVA était obligatoire (15 millions d'euros aujourd'hui), à 1,5 million d'euros en 2006 et à 760.000 euros en 2007, prévu par l'article 71 du projet de loi de finances pour 2006, ne serait pas de nature à garantir, à lui seul, le succès du produit téléTVA.

Il a souligné que l'indicateur relatif au nombre de particuliers ayant souscrit leurs déclarations de revenus par Internet manifestait des ambitions certaines, 10 millions de télédéclarations en 2006, 15 millions en 2008, rappelant que ces objectifs étaient indéniablement facilités par la réduction d'impôt de 20 euros applicable pour l'imposition des revenus 2004, 2005 et 2006. Il a considéré néanmoins que l'augmentation rapide du nombre de télédéclarants à l'impôt sur le revenu devait aller de pair avec une amélioration, toute aussi rapide, de la fiabilité et de la qualité de service du site internet impots.gouv.fr. Il a ainsi appelé à renforcer la fiabilité du système d'information qui avait malheureusement connu des « ratés » lors de la campagne 2005. Il a jugé qu'il fallait surtout améliorer les services offerts en ligne aux contribuables, l'absence d'interface commune entre les pages consacrées à la déclaration, et à la consultation du compte fiscal, et les pages consacrées au paiement de l'impôt, ainsi qu'au changement d'adresse, rendant la consultation du site impots.gouv.fr trop peu conviviale. Il a déclaré que l'obligation, pour la déclaration d'impôt sur le revenu, et pour chaque adhésion à la mensualisation, impôt par impôt, de disposer d'identifiants différents, fort complexes, faisait sentir la nécessité d'un identifiant fiscal unique. Enfin, il a indiqué, faisant état de son expérience personnelle, qu'il était parfois illusoire d'attendre un accusé de réception électronique à une simple démarche d'adhésion à la mensualisation ou de changement d'adresse effectuée en ligne.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial a remarqué, en outre, que les indicateurs relatifs au taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal et aux taux de recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires affichaient des valeurs cibles trop peu ambitieuses à ses yeux, et qu'elles n'étaient pas satisfaisantes en l'état. Il a ainsi indiqué que le taux de recouvrement des créances fiscales devrait passer de moins de 40 % en 2004 à seulement 42 % en 2008 et que le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires, qui occupait pourtant 1.420 personnes à temps plein à la direction générale de la comptabilité publique, était de seulement 34 % en 2004, ce taux devant passer à 42 % en 2008. Il a reconnu qu'il ne fallait pas mésestimer les difficultés inhérentes à ces recouvrements. Il a jugé, par ailleurs, qu'une distinction du taux de recouvrement selon la nature du recouvrement contentieux, amendes majorées ou décision de justice, serait la bienvenue, mais a considéré que les montants financiers en jeu exigeaient des efforts accrus de la part des administrations concernées. Il s'est interrogé sur l'opportunité de réaliser un travail de contrôle budgétaire sur ce sujet en 2006, soit de son propre chef en application de l'article 57, soit en « passant commande » au titre de l'article 58-2 de la LOLF à la Cour des comptes.

Il a précisé enfin qu'un objectif lui paraissait ignoré par les responsables du programme, celui lié à la « présence territoriale » des administrations financières, répondait à un impératif d'aménagement du territoire pourtant reconnu par le gouvernement. Il a recommandé la création d'un tel indicateur.

En ce qui concernait le second programme de la mission, qui regroupait les crédits de « soutien » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il a noté que le potentiel d'économies lié à une optimisation des achats était très important, 100 millions d'euros en 2006, 150 millions en 2007, l'exemple de Bercy paraissant de nature à inspirer les autres ministères.

Il s'est inquiété, par ailleurs, du faible taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions du Minéfi, la valeur cible étant de 55 % seulement en 2008. Il a fait remarquer en outre que l'indicateur ne permettait pas de mesurer l'adhésion des agents aux évolutions de leur ministère. Il a souligné que la performance d'une communication tenait pourtant à sa capacité à convaincre.

Il a enfin jugé que les dépenses de plateau technique (ensemble des dépenses de structures liées à l'immobilier, y compris les loyers et charges, le nettoyage et la surveillance des locaux, la maintenance et les travaux d'aménagement) connaissaient une tendance à la hausse inquiétante, qui appelait des correctifs, par la mise en place d'une gestion du parc immobilier des administrations centrales du Minéfi encore plus performante. Il a signalé l'importance des dépenses d'investissement immobilier liées à l'arrivée du bâtiment de Bercy dans la période « 15-20 ans », qui nécessitait une modernisation des équipements pour que ceux-ci continuent à fonctionner de manière satisfaisante. Il a précisé que la dépense prévue pour ce seul bâtiment atteignait 4,42 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2006 et 11 millions d'euros en crédits de paiement.

En conclusion, après avoir indiqué que les crédits des deux missions « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » n'appelaient pas de remarques particulières, il a souligné que, faute de réponses complètes à son questionnaire budgétaire, il devait réserver sa position sur le vote des crédits des trois missions concernées.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention.

M. François Trucy s'est inquiété de l'incapacité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à répondre dans les délais aux questionnaires budgétaires adressés par les rapporteurs spéciaux. Il s'est interrogé sur le point de savoir si les crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » correspondaient bien à l'ensemble des administrations financières, notant que les masses budgétaires en jeu paraissaient plus faibles qu'il ne l'avait imaginé.

M. Jean-Claude Frécon, comme M. Yann Gaillard, après l'intervention de M. Roger Karoutchi, ont regretté la lenteur avec laquelle les administrations fiscales tenaient compte des demandes de rectification des redevables ou des changements de situation fiscale.

M. Yann Gaillard a considéré, en outre, qu'il était très difficile à un ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de s'intéresser à l'organisation de son ministère, en raison des risques de troubles sociaux. Il a signalé l'importance de la réforme du service de la redevance mené par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété des activités éditoriales du syndicat national unifié des impôts (SNUI) et des prises de position de ce syndicat sur la politique fiscale des gouvernements. Il a invité le rapporteur spécial à examiner les modalités de recouvrement de l'impôt de la Belgique, ce pays ayant développé des possibilités de transaction permettant de meilleures rentrées fiscales.

M. Jean-Jacques Jégou a regretté, comme M. Philippe Dallier, la résistance de certaines trésoreries face à des demandes d'amélioration émanant des collectivités territoriales, liées par exemple au paiement par carte bleue dans les régies municipales.

En réponse, M. Bernard Angels a précisé que la mission dont il était le rapporteur spécial regroupait l'ensemble des crédits dédiés au recouvrement de l'impôt et au paiement de la dépense. Il a jugé que les progrès dans la réforme du Minéfi étaient indéniables, mais que l'on progressait lentement, pas à pas. Il a indiqué son intention de réaliser une ou deux visites de perceptions, dans le cadre d'un contrôle sur pièces et sur place effectué en application de l'article 57 de la LOLF, afin d'interroger les responsables locaux sur les différents constats faits par ses collègues.

A l'issue de ce débat, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, et de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits des missions « Gestion et contrôles des finances publiques », « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », jusqu'à réception de l'ensemble des réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.

Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté les crédits des missions « Gestion et contrôle des finances publiques », « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.