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Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité civile

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MINORATION DE CRÉDITS DESTINÉE À GAGER LES DÉPENSES DU PLAN D'URGENCE POUR LES BANLIEUES

Cette minoration de crédits de 1.608.702 euros est ainsi répartie :

- 676.504 euros sur le programme « Intervention des services opérationnels » ;

- 932.198 euros sur le programme « Coordination des moyens de secours ».

II. MAJORATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du programme « Coordination des moyens de secours » pour un montant de 173.500 euros.

Votre commission vous propose d'adopter les crédits de la mission « Sécurité civile » ainsi modifiés.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a souhaité, en premier lieu, rendre hommage aux dix-neuf sauveteurs décédés en service au cours de l'année 2005 : deux sapeurs-pompiers professionnels, douze sapeurs pompiers volontaires et cinq pilotes d'avion bombardier d'eau.

Il a indiqué que la mission « Sécurité civile » était aujourd'hui constituée de deux programmes, alors que dans la maquette budgétaire présentée le 16 janvier 2004 par le gouvernement, celle-ci n'en comportait qu'un seul. Il a exposé que la mission, à l'époque intitulée « Protection des populations », n'était constituée que du programme « Sécurité civile ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a tenu à rappeler que la commission avait proposé, dans un rapport d'information présenté en 2004 par MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques ». Il a souligné que l'articulation entre la prévention des risques et la gestion des crises correspondait à un souci de cohérence de l'action de l'Etat sur le plan opérationnel, ainsi qu'à une attente croissante de nos concitoyens. Il a précisé que la mission régalienne de protection des populations ne relevait pas que du ministère de l'intérieur, pilote de la mission « Sécurité civile ». Il a remarqué, qu'ainsi, par exemple, le ministère de l'agriculture était concerné au titre de la protection des forêts contre les incendies, tout comme celui de l'équipement, lorsqu'il s'agissait du sauvetage en mer.

Il a considéré qu'une mission interministérielle aurait donc donné plus de lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine qui prenait une importance croissante. Il a estimé, au demeurant, que ce souci de coordination interministérielle répondait à une préoccupation exprimée en 2001 par la commission sénatoriale d'enquête sur les inondations, présidée par son collègue Marcel Deneux, et dont son collègue, Pierre Martin était le rapporteur.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a constaté que telle n'avait pas été l'option retenue par le gouvernement qui avait préféré confirmer son choix d'une mission ministérielle, tout en scindant en deux programmes afin de répondre à la prescription de l'article 7 de la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) excluant les missions monoprogrammes.

Il a indiqué que le programme 161 « Intervention des services opérationnels » concernait la mobilisation des moyens nationaux de sécurité et de défense civiles destinés à protéger la population contre les feux de forêts en cas de catastrophes naturelles ou technologiques ou au secours d'urgence et au déminage.

Il a ajouté que le programme 128 « Coordination des moyens de secours » était destiné, précisément, à la coordination de la chaîne des acteurs de la sécurité civile en matière de gestion des crises et au soutien des structures d'intervention.

Il a précisé que le directeur de la défense et de la sécurité civile, au ministère de l'intérieur, était responsable des deux programmes de la mission.

Il a ajouté, qu'en termes d'emplois, les effectifs étaient stables avec 2.604 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2006, au lieu de 2.608 en 2005. Il a constaté que l'essentiel de ces emplois (86,3 %) figuraient dans le programme « Interventions des services opérationnels ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a noté que la mission « Sécurité civile » disposerait en 2006 de 463,5 millions d'euros de crédits de paiement, dont 34,7 % pour les dépenses de personnels. Il a déclaré que les moyens des deux programmes de la mission étaient relativement équilibrés, soit 55,3 % pour le programme « Interventions des services opérationnels » et 44,7 % pour le programme « Coordination des moyens de secours ».

Après cette présentation générale de la mission « Sécurité civile », il a abordé le programme « Interventions des services opérationnels ». Il a indiqué que celui-ci comportait les moyens de développer et d'optimiser les services opérationnels nationaux destinés à protéger la population en cas de catastrophe et ce, en complément des moyens départementaux de secours. Il a souligné que cette dernière nuance entraînait de lourdes conséquences financières pour les collectivités territoriales.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué que le programme comportait quatre actions concernant respectivement : la participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts, les interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques, le secours à personnes par hélicoptère et la neutralisation des engins explosifs.

Il a déclaré que le programme était doté de 256,1 millions d'euros en crédits de paiement, en progression de 16,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Il a précisé que l'évolution de 52,3 millions d'euros des dépenses de personnels s'expliquait principalement par la prise en compte, en 2006, des dépenses liées au compte d'affectation spéciale « Pensions », provoquant à lui seul un surcoût de 23 millions d'euros, puisque le taux de pension des personnels militaires était de 100 %. Il a observé que, précisément, les 1.504 emplois militaires de la mission « Sécurité civile » avaient tous été concentrés sur le programme « Interventions des services opérationnels ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a constaté que les dépenses d'investissement étaient en revanche réduites de 15,9 millions d'euros, soit de 26,2 %, en raison de l'achèvement du programme d'acquisition de deux avions bombardiers d'eau, gros porteurs polyvalents « Dash ». Il a indiqué que les moyens dégagés à la fin de ce marché avaient été partiellement « recyclés » pour le remplacement d'un avion Canadair accidenté en 2004, pour la pérennisation de la location d'un hélicoptère bombardier d'eau et pour l'acquisition d'un module d'intervention en cas de risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques « NRBC ». Il a précisé que le remplacement des appareils accidentés au cours de l'été 2005 ne figurait donc pas dans le présent budget.

Il a relevé que la flotte aérienne de la sécurité civile était actuellement constituée de 65 aéronefs, dont 41 hélicoptères. Il a noté que le renouvellement de la flotte d'hélicoptères était maintenant terminé. Il a constaté que, pour ce qui était de la flotte d'avions qui intervenait principalement dans la lutte contre les feux de forêts, l'année 2005 avait été marquée par trois accidents graves mettant hors d'usage l'un des dix Canadairs, le 1er août 2005, et deux des dix bombardiers d'eau « Tracker », les 19 juillet et 20 août 2005.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a annoncé que le principe du remplacement des appareils accidentés cette année était « admis » par le ministère des finances, bien que les moyens correspondant ne figurent pas dans les crédits proposés pour la mission « Sécurité civile » en 2006. Il a indiqué que le ministère avait engagé une réflexion sur une « optimisation » de la politique d'équipement en aéronefs de la sécurité civile pouvant éventuellement déboucher sur l'achat d'un bombardier d'eau « Dash » au lieu du remplacement de deux « Tracker ». Il a précisé qu'aucune décision n'avait pour l'instant été prise à ce sujet, pour lequel il était lui-même interrogatif.

Il a constaté que la situation n'était donc pas budgétairement satisfaisante. Il a souligné que, le plus souvent, les accidents intervenaient en saison estivale, alors que les arbitrages budgétaires étaient déjà rendus, et jugé cependant qu'il convenait de réagir promptement aux situations d'urgence.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué qu'il y avait lieu de s'inquiéter sérieusement, au travers de ces accidents, de l'état réel de la flotte de sécurité civile. Il a souligné que la totalité de la flotte de Canadairs avait été immobilisée pendant plus d'une semaine au mois d'août. Il a noté que cette immobilisation, au coeur de la haute saison, témoignait incontestablement de la gravité de la situation. Aussi a-t-il indiqué qu'il engagerait durant l'année 2006, sur cette question, un contrôle budgétaire en application de l'article 57 de la LOLF. Il a déclaré qu'il souhaitait, en effet, que les membres de la commission des finances puissent vérifier l'opportunité de la politique suivie en la matière et qu'ils soient mieux éclairés qu'aujourd'hui lorsqu'il s'agissait de se prononcer sur des crédits concernant la flotte aérienne de sécurité civile.

S'agissant de la mesure de la performance attachée au programme « Interventions des services opérationnels », M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué qu'il lui semblait que les objectifs poursuivis couvraient son champ d'une manière significative et que les indicateurs de performance proposés se rapportaient, comme il était souhaitable, à l'efficience des services. Il a relevé que, toutefois, un problème subsistait concernant les indicateurs relatifs au coût total de l'heure de vol des avions bombardiers d'eau et des hélicoptères. En effet, il a déclaré que selon les réponses qui lui avaient été faites par le ministère de l'intérieur, les paramètres de détermination de ces coûts étaient soumis à de fortes variations (coût du carburant, parité euro/dollar) et qu'en conséquence, ces prévisions ne sauraient avoir qu'un « caractère purement indicatif ».

Puis M. Claude Haut, rapporteur spécial, a abordé le second programme de la mission concernant la « Coordination des moyens de secours ». Il a rappelé que les actions de ce programme concernaient respectivement la préparation et la gestion des crises, la coordination des acteurs de sécurité civile et le soutien administratif et logistique de la mission. Il a précisé que ce programme disposerait de 207,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de 26 millions d'euros et de 11,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Il a noté que cette évolution traduisait pour l'essentiel des transferts de charges.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a relevé que, là encore, des indicateurs de performance mesuraient opportunément l'efficience des services.

Il a estimé que l'essentiel des moyens du programme, soit 78,2 % était concentré sur la coordination des acteurs de sécurité civile (action 2). Il a précisé que celle-ci correspondait, pour une large part, au soutien de l'Etat aux collectivités territoriales pour le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), au travers du Fonds d'aide à l'investissement. Il a rappelé que ce fonds apporterait sa contribution aux dépenses liées à une expérimentation du raccordement de sites de SDIS au réseau Acropol de communication de la police. Il a déclaré qu'il s'agissait du programme Antares, qui amorçait le concept d'infrastructures partagées pour les réseaux de radiocommunications numériques entre SDIS et services de police. Il a indiqué que cette expérience avait été lancée dans les départements de l'Eure-et-Loir et de l'Ain. Il a ajouté que trois autres départements devaient bénéficier de l'expérimentation en 2006. Il a déploré que l'extension, certes opportune, du programme Antares s'effectuait, malheureusement, à crédits constants de la part de l'Etat, soit 64,85 millions d'euros. Il a indiqué qu'il s'inquiétait donc beaucoup de l'accroissement prévisible de la part de l'effort qui serait, une fois de plus, laissée à la charge des SDIS.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué, en conclusion, qu'il interrogerait, lors de sa prochaine audition par la commission des finances, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, sur le remplacement, indispensable à ses yeux, des trois avions accidentés cette année, ainsi que sur la traduction budgétaire de ces remplacements. Il a ajouté qu'il questionnerait aussi le ministre d'Etat sur l'augmentation prévisible de la participation financière des SDIS, donc des départements, au projet Antares. Enfin, il a rappelé que, selon l'usage, la commission se prononcerait sur les crédits proposés après l'audition du ministre d'Etat et en tenant compte des réponses qui lui seront faites.

Puis un large débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a regretté la faiblesse des moyens engagés par l'Etat pour la sécurité civile, par rapport à ceux assumés par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), évaluant cette participation à environ 10 %. Il a souhaité que soit établi un tableau retraçant l'évolution des budgets de chaque SDIS depuis une dizaine d'années.

M. Paul Girod a regretté le défaut de « salle de crise » dans à peu près 90 % des préfectures et suggéré que le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, soit interrogé à ce sujet, lors de son audition par la commission prévue pour le mardi 22 novembre 2005. Evoquant une réunion récente à Toulouse pour faire le point sur la gestion de l'accident de l'usine AZF, il a déploré que les crises soient trop rarement suivies de réunions, rassemblant l'ensemble des parties prenantes, destinées aux « retours d'expériences ».

M. François Trucy a déploré que les crédits destinés aux marins pompiers de Marseille soient mal identifiés dans le budget de la mission « Sécurité civile ». Il s'est aussi inquiété de l'existence d'une politique européenne de sécurité civile pour faire face aux crises majeures, évoquant en particulier les incendies de forêt de l'été dernier survenus au Portugal.

M. Yves Fréville, après s'être interrogé sur les 1.504 personnels militaires figurant dans les emplois de la mission, a regretté ne pas être informé sur la totalité de l'action de l'Etat dans le domaine de la sécurité civile.

M. Roger Besse a déploré la suppression de nombreux centres hospitaliers dans les zones rurales, craignant qu'il n'y ait pas suffisamment d'hélicoptères disponibles pour transporter les blessés.

M. Alain Lambert a évoqué la Conférence annuelle des finances publiques rassemblant les représentants de l'Etat, des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales, dont il avait proposé la création conjointement avec M. Didier Migaud, député, dans le cadre de leur rapport au gouvernement, sur la mise en oeuvre de la LOLF. Il a fait valoir que la mise en place de cette instance devrait être logiquement précédée par des informations précises, complètes et systématiques destinées au Parlement quant aux décisions prises par l'Etat et ayant des incidences financières sur les collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a dénoncé le fait pour l'Etat de contraindre les SDIS à recourir aux services de pharmaciens ou de médecins, sans se préoccuper des implications financières qui en découlaient pour les collectivités, qualifiant cette attitude de « réglementariste ». Il a souligné que les subventions du Fonds d'aide à l'investissement des SDIS étaient versées tout à la fois avec retard et parcimonie, souhaitant qu'une ferme protestation soit formulée à ce sujet lors de la prochaine audition du ministre d'Etat.

En réponse aux différents orateurs, M. Claude Haut, rapporteur spécial, après avoir observé que, dans le département de Vaucluse, une salle de crise avait été mise en place à la suite des graves inondations de Vaison-la-Romaine, a regretté que la plupart des départements ne disposent pas d'un tel équipement. Il a fait part à la commission, d'informations de presse selon lesquelles le ministère envisagerait d'affecter des crédits pour le réaménagement ou la création de salles de crise dans d'autres départements.

Il a approuvé l'idée de faire connaître au ministre d'Etat la nécessité d'un développement des réunions destinées aux « retours d'expériences » à l'issue d'une crise. Il a indiqué que s'il n'existait pas encore, à proprement parler, de véritable politique commune de sécurité civile, la coopération entre les Etats membres de l'Union européenne s'était, fort heureusement, sensiblement développée au cours des dernières années.

Il a exposé que les militaires figurant dans la mission « Sécurité civile » étaient affectés dans des unités spécialisées de sécurité civile, à savoir les unités d'instruction et d'intervention de sécurité civile (UIISC).

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a confirmé que la difficulté de connaître globalement l'effort consenti par l'Etat pour la sécurité civile tenait au fait que cette mission n'était que ministérielle, alors que la politique suivie dans ce domaine ne relève manifestement pas que du ministère de l'intérieur. Il a donc, à nouveau, regretté que la préconisation de la commission des finances tendant à la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques » n'ait pas été suivie par le gouvernement. Il a précisé néanmoins qu'un document de politique transversale (DPT) sur la sécurité civile était prévu, bien que malheureusement non publié à ce jour.

Il a fait part de son intention de relayer auprès du ministre d'Etat, lors de sa prochaine audition, la demande d'information plus complète sur l'incidence, pour les finances locales, des décisions prises par l'Etat. Il a souhaité être appuyé par la commission dans la protestation qu'il émettrait, comme prévu, au sujet des modalités d'attribution des subventions du Fonds d'aide à l'investissement des SDIS, soulignant, une nouvelle fois, leur caractère peu transparent.

M. Paul Girod s'est demandé si l'obligation faite par l'Etat pour les SDIS de recourir à un pharmacien ne devrait pas déboucher sur celle, pour l'Etat, de prévoir l'indicateur de performance correspondant, afin de mesurer l'utilité de la mesure.

M. Jean-Jacques Jégou, en sa qualité de rapporteur spécial pour la mission « Santé », s'est interrogé sur l'existence, au sein de la mission « Sécurité civile », de crédits concernant le transfert d'urgence dans un centre hospitalier.

Après avoir fait valoir que la fermeture des centres hospitaliers ne relevait pas de la mission dont il avait la charge, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a rappelé que l'article 124 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, codifié à l'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales, avait prévu la conclusion de conventions de prise en charge financière entre les SDIS et les établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence.

A l'issue de ce débat, la commission, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Sécurité civile » jusqu'à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.

Réunie le mardi 22 novembre 2005 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sécurité civile » figurant dans le projet de loi de finances pour 2006.

Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.