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Projet de loi de finances pour 2006 : Solidarité et intégration

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 23 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité et intégration » et des articles 88 et 89 rattachés.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la mission interministérielle « Solidarité et intégration » rassemblait des crédits gérés par le ministère de la santé et des solidarités et par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.

Il a noté que ces crédits, d'un montant total de 12,24 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,22 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), étaient répartis en sept programmes d'importance inégale, puisque le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » comprenait 27,4 millions d'euros, soit 0,2 % des crédits de la mission, alors que le programme « Handicap et dépendance » mobilisait 7,85 milliards d'euros, soit 64,2 % des crédits de la mission. Il a précisé que ces crédits ne donnaient toutefois pas une vision exhaustive de la mission, puisque celle ci devrait recevoir près de 18,1 millions d'euros de crédits par voie de fonds de concours. Il a également observé que les dépenses fiscales qui contribuaient, à titre principal, aux actions menées dans le cadre de cette mission étaient très importantes, puisqu'elles s'élevaient à 9,5 milliards d'euros.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a rappelé que la commission s'était prononcée, dès l'origine, contre le programme support de cette mission, qui rassemble des crédits de personnel de programmes relevant de trois missions : « Solidarité et intégration », « Santé » et « Sécurité sanitaire ». Il a précisé que, s'il était probablement difficile de répartir les personnels des services déconcentrés au sein des programmes sectoriels, il n'en allait pas de même s'agissant des moyens des administrations centrales. Il a donc souhaité que le ministère de la santé et des solidarités reconsidère le choix qui avait été opéré.

Il a précisé que le plafond d'emplois autorisés dans le cadre de cette mission s'élevait à 15.191 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et que, sur ce total, 5.286 ETPT, soit près du tiers, devraient relever des programmes de la mission « Santé » et du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire ».

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite noté que les gestionnaires disposaient de peu de marges de manoeuvre. En effet, il a relevé que les dépenses les plus importantes, comme l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'allocation de parent isolé (API), étaient difficilement maîtrisables, dans la mesure où elles répondaient à une logique de droits des personnes concernées.

D'autre part, il a indiqué que plusieurs dépenses faisaient l'objet de sous-évaluations récurrentes, qui préemptaient les marges de manoeuvre des gestionnaires, et a observé que le projet de budget pour 2006 ne dérogeait pas à cette « tradition », ce qui soulevait un réel problème de sincérité budgétaire.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a notamment relevé que la dotation inscrite pour faire face aux dépenses liées à l'aide médicale de l'Etat était une nouvelle fois maintenue pour un montant de 233,5 millions d'euros, alors que les dépenses sur les quatre derniers trimestres s'élevaient à 360 millions d'euros. Il a précisé que, si l'on observait une décroissance de ces dépenses, la dotation inscrite apparaissait insuffisante. Il a observé que la sécurité sociale « faisait les frais » de cette sous-évaluation, puisque les dettes de l'Etat à son égard s'élevaient à 390 millions d'euros fin 2004, pour ce seul poste de dépenses.

Il a relevé que les prévisions d'évolution du nombre des bénéficiaires de certaines prestations, comme l'AAH ou l'API, lui paraissaient également très « volontaristes », particulièrement dans le cas de l'API, puisqu'un recul très sensible du nombre d'allocataires était envisagé du fait de la montée en puissance du plan de cohésion sociale et des ordonnances pour l'emploi.

Il a ajouté que les dépenses relatives à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile paraissaient également insuffisamment dotées et a souligné qu'elles faisaient régulièrement l'objet d'ouvertures en cours d'année par le biais de décrets d'avances.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite souhaité attirer l'attention sur quelques autres points notables de cette mission. Il a indiqué que les dépenses en faveur des rapatriés augmenteraient de manière assez sensible en 2006 et s'élèveraient à 177 millions d'euros, ce qui traduisait l'effort réalisé dans le cadre de l'application de la loi portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés. Il a toutefois précisé que les crédits inscrits au titre de l'allocation de reconnaissance paraissaient insuffisants, ce qui laissait supposer des redéploiements en cours de gestion.

Il a relevé que des crédits importants seraient consacrés au financement des centres d'accueil par le travail (CAT), ce qui permettrait, notamment, de financer 2.500 nouvelles places à mi-année. Il a ajouté que les crédits inscrits sur le programme « Handicap et dépendance » ne représentaient que 17 % de la dépense publique totale en faveur des personnes handicapées et dépendantes, dépense qui atteignait 43 milliards d'euros en 2005.

Il a ensuite observé que la dotation de l'Etat au fonds de financement de la couverture maladie universelle complémentaire diminuerait très nettement en 2006, car ce fonds recevrait désormais une partie du produit du droit de consommation sur les tabacs. Il a fait valoir que ce fonds disposait de réserves et a précisé que son solde, au titre de l'exercice 2006, serait négatif, mais que son solde cumulé devrait être positif et compris entre 31 et 52 millions d'euros.

Puis il a relevé que le ministère de la santé et des solidarités mettait en place un programme de cessions immobilières, qui devrait rapporter une trentaine de millions d'euros.

Enfin, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a observé que de nombreux indicateurs de performance restaient à compléter. Il s'est interrogé sur la manière d'apprécier la performance de certains programmes ou actions qui reposaient largement sur l'attribution de subventions à des associations, comme le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » ou l'action menée par le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, qui avait permis de relever un certain nombre de sous-estimations de dépenses.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a partagé l'analyse du rapporteur spécial concernant l'analyse de la performance des crédits destinés à subventionner les associations. Il a souhaité savoir si les réponses apportées au questionnaire budgétaire s'étaient révélées satisfaisantes et s'est interrogé sur la mise en oeuvre des mesures de régulation de la dépense liée au dispositif de l'aide médicale de l'Etat.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a indiqué que les réponses au questionnaire budgétaire lui étaient parvenues tardivement et a précisé que le décret instituant un ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat n'était pas encore paru.

M. François Trucy a souligné, de façon générale, les difficultés rencontrées par les rapporteurs spéciaux pour obtenir des réponses à leur questionnaire budgétaire et a souhaité obtenir des précisions quant aux crédits consacrés aux rapatriés.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a indiqué qu'un effort tout particulier serait réalisé en 2006 en faveur des rapatriés, puisque 177 millions d'euros seraient consacrés à cette action, mais a souligné que ces crédits ne répareraient jamais le caractère tardif de la reconnaissance qui leur est accordée.

M. Alain Lambert a très vivement regretté les retards pris dans l'application des mesures votées par le Parlement s'agissant de la maîtrise de l'aide médicale de l'Etat et les sous-évaluations récurrentes de ce poste de dépenses.

M. Michel Mercier a relevé que les dépenses liées à l'API et à l'AAH étaient également sous-évaluées.

M. Michel Moreigne s'est associé à ces propos et a relevé la diminution de l'effort consacré aux personnes âgées. Il a regretté la complexité induite par la mise en place de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

M. Michel Mercier a indiqué que la commission devrait s'intéresser à la CNSA et a souligné que celle-ci ne finançait que 32 % de l'allocation personnalisée d'autonomie, ce qui rejaillissait inévitablement sur les budgets des départements.

M. Eric Doligé a approuvé cette proposition et a noté le poids important des associations de personnes âgées et de personnes handicapées dans les décisions prises par cette caisse, alors que le point de vue des élus était, lui, peu pris en compte.

M. Gérard Longuet s'est déclaré très surpris quant à l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'API et de l'AAH retenue dans le cadre de la justification au premier euro.

M. Jean Arthuis, président, a regretté que cette mission fasse l'objet d'aussi nombreuses sous-évaluations en loi de finances initiale et a souhaité que la commission profite de l'examen de ces crédits en séance publique pour attirer l'attention du gouvernement sur ce point.

M. Adrien Gouteyron a également regretté ces sous-évaluations récurrentes et s'est prononcé en faveur d'une mission de contrôle portant sur la CNSA.

Sous ces réserves, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Solidarité et intégration » pour 2006 et, à l'invitation de son rapporteur spécial, a décidé de réserver sa position sur les articles 88 et 89 rattachés à cette mission.

Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité et intégration » tels qu'amendés à l'Assemblée nationale. Puis elle a décidé de réserver son vote sur l'article 88 relatif à la création d'une allocation temporaire d'attente tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, ainsi que sur l'article 89 relatif au mode de prise en compte des aides personnelles au logement dans la détermination du droit à bénéficier de la CMU complémentaire, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale.