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Projet de loi de finances pour 2006 : Solidarité et intégration

 

EXAMEN DES ARTICLES 88 ET 89 RATTACHÉS

ARTICLE 88

Création de l'allocation temporaire d'attente, en substitution de l'allocation d'insertion

Commentaire : le présent article vise à substituer à l'actuelle allocation d'insertion une allocation temporaire d'attente.

I. LE DROIT EXISTANT

Créée en 1984, l'allocation d'insertion vise à assurer un revenu à des personnes qui n'ont pas accès au marché du travail ou qui éprouvent des difficultés particulières, comme les détenus libérés ou les demandeurs d'asile. Elle est versée par les ASSEDIC pendant douze mois, sur des crédits du Fonds de solidarité.

Les demandeurs d'asile doivent remplir plusieurs conditions pour pouvoir prétendre à cette allocation d'insertion : une demande d'asile recevable doit avoir été déposée auprès de l'OFPRA ; ils doivent être inscrits comme demandeurs d'emploi dans un délai d'un an après le dépôt de la demande d'asile ; l'allocation est attribuée à la condition de disposer de ressources inférieures à 887,40 euros pour une personne seule et de 1.774,80 euros pour un couple.

Le montant de l'allocation pleine est, au 1er janvier 2005, de 295 euros par mois pour une personne seule. Un couple peut percevoir deux allocations à taux plein sous conditions de ressources. Les enfants peuvent toucher l'allocation d'insertion sous certaines conditions. Aucune condition d'âge n'est fixée précisément, mais le seuil implicite est celui de 16 ans, âge limite de la scolarité obligatoire. Au-delà, un jeune qui poursuit une formation assimilée à une formation initiale ne pourra pas percevoir l'allocation d'insertion, mais il la touchera éventuellement si la formation qu'il suit est considérée comme une insertion professionnelle.

En 2004, 49.000 bénéficiaires de l'allocation d'insertion ont été enregistrés, dont 41.258 demandeurs d'asile, lesquels ont donc représenté 86 % de l'ensemble des bénéficiaires, contre 84,2 % en 2003. La loi de finances initiale pour 2005 prévoit 48.315 bénéficiaires, dont 40.680 demandeurs d'asile, pour un coût total de 180 millions d'euros, dont 152 millions d'euros au titre des demandeurs d'asile.

Le coût de cette allocation s'est accru du fait de l'unification des procédures d'asile opérée par la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. En effet, l'unification du traitement des demandes d'asile conventionnel et des demandes d'asile territorial à conduit à accorder l'allocation d'insertion aux demandeurs d'asile territorial, qui ne pouvaient y prétendre auparavant.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article vise à remplacer l'actuelle allocation d'insertion par une allocation temporaire d'attente.

Le I du présent article propose ainsi de remplacer l'article L. 351-9 du code de la sécurité sociale, qui régit l'allocation d'insertion, par six nouveaux articles décrivant les règles relatives à la nouvelle allocation temporaire d'attente :

- cette allocation serait réservée aux ressortissants étrangers ayant atteint l'âge de dix-huit ans révolu, dont le titre de séjour ou le récépissé de demande de titre de séjour mentionne qu'ils ont sollicité l'asile en France et qui ont présenté une demande tendant à bénéficier du statut de réfugié, s'ils satisfont à une condition de ressources. Toutefois, le bénéfice de cette allocation n'est pas ouvert aux personnes demandant à jouir du statut de réfugié, si les circonstances à la suite desquelles elles ont été reconnues comme réfugiées ont cessé d'exister, ainsi qu'aux personnes provenant d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr ;

- elle peut également être accordée aux ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection temporaire ainsi qu'à certaines catégories de personnes en attente de réinsertion (détenus et salariés expatriés, cette charge étant financée à partir de la mission « Travail » (30,61 millions d'euros en 2006) ;

cette allocation ne peut toutefois être accordée aux personnes susmentionnées lorsque leur séjour dans un centre d'hébergement est pris en charge au titre de l'aide sociale ou si elles refusent une offre de prise en charge. Le présent article détaille les mesures pratiques relatives aux offres de prise en charge ;

- cette allocation sera gérée par l'UNEDIC et versée mensuellement, à terme échu, aux personnes dont la demande d'asile n'a pas fait l'objet d'une décision définitive. Le versement de l'allocation prendra fin au terme du mois qui suit celui de la notification de la décision définitive concernant cette demande ;

son montant sera fixé par décret et révisé, le cas échéant, une fois par an, en fonction de l'évolution des prix hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances de l'année.

Le II du présent article apporte des modifications de coordination.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue députée Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de nature rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

D'après les informations communiquées votre rapporteur spécial par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, cette réforme a pour objet de permettre la transposition de la directive 2003/9/CE relative aux normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres.

Outre le fait que l'allocation temporaire d'attente sera gérée par l'UNEDIC et non par le fonds de solidarité, il faut retenir des dispositions précédemment présentées trois éléments majeurs :

- l'allocation temporaire d'attente sera versée pendant toute la durée d'instruction de la demande d'asile, y compris en cas de recours devant la Commission des recours de réfugiés (et y compris pour les bénéficiaires de protection temporaire et subsidiaire) ;

- elle sera supprimée pour les personnes qui se sont vues reconnaître la qualité de réfugié, qui bénéficieront du RMI ;

- elle ne sera plus versée en cas de refus d'une proposition de prise en charge dans un centre d'hébergement au titre de l'aide sociale.

Cette mesure constitue un élément d'une réforme d'ensemble du dispositif d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile qui comprend également l'accélération des procédures de traitement des données de demande d'asile, le pilotage du dispositif du d'hébergement d'urgence par les préfets de région et l'ouverture de places supplémentaires d'hébergement dans les CADA (2.000 places nouvelles en 2006, au lieu des 1.000 prévues dans le plan de cohésion sociale).

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 89

Financement de la couverture maladie universelle complémentaire

Commentaire : le présent article vise à préciser, pour la détermination du droit à bénéficier de la couverture maladie universelle, les règles applicables pour la prise en compte des aides personnelles au logement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale précise les règles relatives à la détermination des ressources prises en compte pour l'ouverture du droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C).

Il dispose ainsi que l'ensemble des ressources du foyer est pris en compte pour la détermination du droit à la protection complémentaire en matière de santé, après déduction des charges consécutives aux versements des pensions et obligations alimentaires, à l'exception de certaines prestations à objet spécialisé et de tout ou partie des rémunérations de nature professionnelle lorsque celles-ci ont été interrompues.

Un décret en Conseil d'Etat fixe la liste de ces prestations et rémunérations, les périodes de référence pour l'appréciation des ressources prises en compte ainsi que les modalités particulières de détermination des ressources provenant d'une activité non salariée.

Ensuite, il précise que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ont droit à la protection complémentaire en matière de santé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à compléter le premier alinéa de l'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale, afin de préciser que les aides personnelles au logement sont prises en compte conformément aux dispositions de l'article L. 262-10 du code de l'action sociale et des familles et des textes pris pour leur application, ce qui revient à aligner le régime applicable à la CMU-C sur celui applicable pour le revenu minimum d'insertion (RMI).

Cet article L. 262-10 précité pose le principe selon lequel l'ensemble des ressources des personnes retenues pour la détermination du montant du RMI est pris en compte pour le calcul de l'allocation.

Il précise toutefois que certaines prestations sociales à objet spécialisé peuvent, selon des modalités fixées par voie réglementaire, être exclues, en tout ou en partie, du montant des ressources servant au calcul de l'allocation. C'est le cas des aides personnelles au logement « sous réserve de montants forfaitaires déterminés en pourcentage du montant du revenu minimum d'insertion, dans la limite du montant de l'aide au logement due aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ».

Actuellement, le forfait représentatif des aides personnelles au logement pour la détermination du RMI est calculé par l'application de pourcentages du montant du RMI différents en fonction du nombre de personnes composant le foyer RMI combiné au nombre de personnes retenues au titre de l'aide au logement. Pour la CMU complémentaire, le pourcentage du montant de RMI ne diffère qu'en fonction du nombre de personnes composant le foyer CMU complémentaire.

Le tableau suivant retrace les effets de ces différences :

Comparaison des forfaits logement (FL) applicables pour le RMI et la CMU complémentaire en 2004

(en euros)

Montant

FL CMU-C

FL RMI propriétaires et occupants à titre gratuit

1 personne

12 % du RMI 1 personne =

50,15 euros

12 % du RMI 1 personne =

50,15 euros

2 personnes

14 % du RMI 2 personnes =

87,75 euros

16 % du RMI 2 personnes =

100,29 euros

Au moins 3 personnes

14 % du RMI 3 personnes =

105,31 euros

16,5 % du RMI 3 personnes =

124,11 euros

Source : ministère de la santé et des solidarités

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prévoir que cette disposition ne s'appliquera qu'aux premières demandes d'attribution de CMU-C effectuées à compter du 1er janvier 2006.

Cette précision vise à éviter que les demandes de renouvellement soient soumises à cette nouvelle disposition.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'exposé des motifs du présent article indique que, dans la mesure où tous les bénéficiaires du RMI ont droit à la CMU-C, il convient d'aligner le régime applicable pour la CMU-C sur celui applicable pour le RMI.

Cette mesure devait permettre de réaliser une économie de 21 millions d'euros, mais la modification apportée par l'Assemblée nationale devrait réduire sensiblement le rendement de la mesure. En effet, d'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère de la santé et des solidarités, le texte initial entraînait la sortie de 67.000 personnes du dispositif de la CMU-C, ce qui ne sera pas le cas avec le dispositif tel qu'il résulte des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale.

Le dispositif proposé par le présent article appelle trois remarques :

- cette mesure paraît être du domaine réglementaire, et non du domaine législatif ;

- les informations communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère de la santé et des solidarités font apparaître que la mesure ne pourra être mise en place immédiatement : en effet, à la différence des caisses d'allocations familiales (CAF), les caisses d'assurance maladie n'ont pas connaissance du nombre de personnes retenues au titre des aides au logement dans la mesure où elles de gèrent pas ce dispositif (à l'exception des caisses de mutualité sociale agricole). Le ministère indique que « la mise en oeuvre d'un alignement complet sur le RMI supposerait donc la mise en place d'échanges d'informations systématiques avec les CAF portant sur le nombre de personnes prises en compte au titre de l'aide au logement, qui nécessiterait un délai important de mise en oeuvre, retardant notablement la sortie du décret d'application de cette mesure » ;

- le dispositif adopté par l'Assemblée nationale rompt l'égalité de traitement des bénéficiaires, les personnes entrées dans le dispositif de la CMU-C avant le 1er janvier 2006 jouissant de conditions plus favorables.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.