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Projet de loi de finances pour 2006 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 23 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le compte spécial « Développement agricole et rural » et l'article 74 rattaché.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (APFAR) regroupait, pour 2006, près de 4,33 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en quatre programmes d'inégale importance :

- le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, représentant 2,4 milliards d'euros en AE et près d'1,5 milliard d'euros en CP, soit 55 % des crédits de la mission en AE et près de 50 % des crédits de la mission en CP, programme majoritaire de la mission ;

- le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », placé sous la responsabilité de la direction des politiques économique et internationale, représentant 1,2 milliard d'euros en AE et 741,4 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 25 % des crédits de la mission en CP ;

- le programme « Forêt », placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, doté de près de 295 millions d'euros en AE et 303,4 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 6,8 % des crédits de la mission en AE et 10,3 % des crédits de la mission en CP, le plus petit programme de la mission APFAR ;

- enfin, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », constituant le programme « support » de la mission APFAR piloté par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de l'allocation de l'ensemble des moyens des services, ce programme représentant 461,8 millions d'euros en AE et près de 432 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 10,6 % des crédits de la mission en AE et 14,8 % des crédits de la mission en CP.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a toutefois noté que cette présentation des crédits devait être relativisée pour trois raisons.

Tout d'abord, cette mission ne regroupait pas l'ensemble des concours publics en faveur de l'agriculture, puisque les crédits communautaires étaient très largement contributifs. En effet, les dépenses agricoles de l'Union européenne devraient s'établir à 10,5 milliards d'euros en 2006, soit plus de trois fois le montant de la présente mission. A cet égard, le rapporteur spécial a tenu à souligner qu'une amélioration devrait être recherchée dans la présentation des crédits concourant à la mise en oeuvre de la politique agricole afin de mieux cerner les enjeux liés au cofinancement communautaire.

Ensuite, les dépenses fiscales, s'élevant à près de 2,5 milliards d'euros en 2006, représenteraient un montant équivalent aux crédits budgétaires de la mission. Le rapporteur spécial a souhaité que la présentation des mesures fiscales concourant à la mise en oeuvre de chaque programme soit améliorée afin de permettre une évaluation chiffrée de chaque mesure. En outre, il a constaté avec regret que les mesures fiscales inclues dans le projet de loi d'orientation agricole n'avaient pas été inclues dans la présentation de la mission pour 2006.

Enfin, cette mission devrait bénéficier de crédits de fonds de concours, pour un total de près de 9 millions d'euros. Le rapporteur spécial a noté que la transparence accrue permise par la présentation des crédits rattachés à la mission par voie de fonds de concours était certes une bonne chose, mais que l'origine de ces fonds de concours et leur utilité n'étaient pas explicitées dans le projet annuel de performance.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que les dépenses d'intervention représentaient 55 % des dépenses totales de la mission et témoignaient du poids des dispositifs d'aides en faveur des agriculteurs ou des marchés.

Puis il a souhaité revenir sur la présentation des dépenses de personnel de la mission.

Il a indiqué que ces dépenses étaient concentrées sur deux programmes : les programmes « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » et « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », ce dernier constituant, en outre, le programme support de la mission. Ils recouvraient 24,4 % des crédits de la mission, qui se partagent équitablement entre les deux programmes précités.

Il a tenu à souligner que ce découpage des dépenses de personnel n'était pas conforme à l'esprit de la LOLF, pas plus que l'existence d'un programme support au sein de la mission.

Il a indiqué que la lecture des « schémas de déversement analytique » des différents programmes avait été pénible en raison de leur complexité, car il était très difficile d'identifier les moyens de personnel in fine attribués à chaque programme, sans parler des « déversements » de moyens vers d'autres missions.

Il a précisé qu'à l'avenir une réflexion devait être menée par le ministère de l'agriculture et de la pêche de façon à intégrer dans chaque programme les crédits de personnel nécessaires à sa mise en oeuvre, faute de quoi la LOLF n'aurait plus aucun sens.

Il a noté, s'agissant du plafond d'autorisation d'emplois de la mission fixé à 13.045 équivalents temps plein travaillés (ETPT), une réduction des effectifs de la mission de 205 ETPT. Il a engagé le ministère de l'agriculture à poursuivre dans la voie de la rationalisation des effectifs.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses principales remarques et questions sur les quatre programmes composant cette mission.

Au préalable, il a souhaité faire deux remarques valant pour l'ensemble de ces programmes.

S'agissant de la définition des objectifs et indicateurs, le ministère de l'agriculture et de la pêche s'était engagé avec sincérité dans une démarche de performance et nombre des remarques formulées par la commission des finances sur la définition des critères de performance de la mission avaient été suivies d'effet. Ainsi, il a noté que de nombreux objectifs et indicateurs portaient désormais spécifiquement sur l'évaluation de l'impact des dispositifs de soutien à l'agriculture et des politiques d'intervention mises en oeuvre par le ministère. En outre, sur les 36 indicateurs que comportait l'avant-projet annuel de performance pour 2005, 10 avaient été supprimés et autant de nouveaux avaient été créés, tandis que 13 avaient été modifiés, un effort particulier ayant été fait pour introduire des indicateurs d'efficience dans chaque programme.

Les différents opérateurs de programme constituaient, en quelque sorte, une faille dans l'application de la LOLF, cette remarque valant d'ailleurs pour l'ensemble des missions.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a considéré que l'année 2006 constituait une année de transition s'agissant des budgets des opérateurs, puisque ces derniers ne seraient pas encore élaborés en mode LOLF. Il a cité, en exemple, les établissements dont les règles budgétaires et comptables étaient celles des établissements publics à caractère industriel et commercial, les règles habituelles de fongibilité totale étant maintenues.

Il a précisé que la principale difficulté résidait dans la gestion des personnels des opérateurs, les administrations de tutelle n'ayant pas encore réglé la question des modalités de suivi des personnels en équivalents temps plein travaillés.

En outre, il a rappelé que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'ensemble des opérateurs dans les plus brefs délais était indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et des actions menées pour le compte de l'Etat.

Enfin, de manière générale, il a tenu à souligner que les informations relatives aux principaux opérateurs de cette mission, contenues dans le « bleu budgétaire », paraissaient insuffisantes pour juger de la performance de ces établissements.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a abordé ensuite en détail chaque programme de la mission.

Concernant le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », il a précisé :

- que ce programme bénéficiait, pour la mise en oeuvre de ses actions, de cofinancements communautaires, alors que le « bleu » ne mentionnait, à ce titre, que les dépenses de l'Union européenne exécutées pour 2004. Le rapporteur spécial a souhaité qu'à l'avenir le projet annuel de performance puisse intégrer des informations actualisées relatives aux prévisions des dépenses communautaires pour l'année à venir ;

- que le schéma de déversement analytique associé à ce programme était particulièrement complexe, puisqu'il faisait état de transferts de crédits entre actions au sein du programme, de transferts de crédits entre programmes de la mission, et de transferts de crédits vers d'autres programmes d'autres missions ;

- que ce programme présentait, en outre, une caractéristique intéressante. Le montant des autorisations d'engagement pour 2006 correspondait à plus de 160 % des crédits de paiement demandés pour 2006. Dès lors, le niveau très important des autorisations d'engagement était de nature à limiter les marges de manoeuvre, pour l'avenir, du responsable de programme. Le rapporteur spécial a précisé que d'aucuns pourraient y voir le signe d'une « agriculture de guichet » caractérisée par le versement d'aides et de subventions sans réel souci de mesure de l'efficacité ou de la performance de ces dispositifs, ce qui était contraire à l'esprit de la LOLF ;

- que la « justification au premier euro » des crédits de ce programme était très documentée et permettait d'identifier les dispositifs prioritaires du programme pour 2006, notamment l'appui au renouvellement des exploitations agricoles avec la poursuite des actions en faveur des agriculteurs en difficulté et de l'installation des jeunes agriculteurs, ainsi que la modernisation des exploitations et la maîtrise des pollutions d'origine agricole ;

- enfin, que si des efforts de redéfinition des objectifs et indicateurs avaient été réalisés, certains indicateurs manquaient encore de pertinence, en raison de leur dimension purement statistique ou de leur complexité.

Concernant le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a présenté ses principales observations :

- de même que pour le programme précédent, il a regretté l'absence de données actualisées s'agissant du montant des cofinancements communautaires ;

- ce programme était marqué par le poids des subventions pour charges de service public versées aux principaux opérateurs que sont les offices d'intervention agricole. Dès lors, la présentation de ces subventions issue de la « justification au premier euro » donnait le sentiment d'un versement de crédits « incompressibles » aux opérateurs, d'autant plus que les budgets des opérateurs de programme n'étaient pas soumis aux principes de la LOLF. En outre, il a noté que les données issues de la consolidation des emplois des opérateurs qui figuraient dans le « bleu » n'étaient présentées qu'à titre indicatif. En effet, la décision de réduction des effectifs dans les offices agricoles étant intervenue avant la mise en oeuvre de la LOLF, la gestion des effectifs s'était faite en emplois budgétaires qui incluaient les vacances de postes et les surnombres autorisés. Il a donc souhaité obtenir auprès du ministre des informations supplémentaires relatives à la comptabilisation exacte des ETPT rémunérés par les opérateurs ;

- enfin la « justification au premier euro » des crédits demandés pour ce programme était satisfaisante. Il a remarqué que les dispositifs de gestion des aléas de production financés par ce programme étaient prioritaires. Toutefois, il a émis un doute quant à la capacité des crédits (20 millions d'euros) prévus pour 2006 en faveur du développement de l'assurance récolte à atteindre les objectifs fixés par le projet de loi d'orientation agricole, en ce domaine.

S'agissant du programme « Forêt », le rapporteur spécial a présenté quelques remarques :

- ce programme ne disposait d'aucun crédit de personnel propre et s'est vu transférer des crédits en provenance, d'une part, du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », d'autre part, du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». Selon le rapporteur spécial, l'incapacité à identifier au sein du programme « Forêt » les crédits de personnel contribuant à la mise en oeuvre de la politique forestière entravait les marges de manoeuvre du responsable de programme et constituait une entorse aux principes inscrits dans la LOLF ;

- la « justification au premier euro » témoignait du poids des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, que sont l'Office national des forêts et les centres de propriété forestière, qui recevraient, au total, près de 190 millions d'euros en 2006, soit plus de la moitié des crédits inscrits sur ce programme.

Concernant le programme support de la mission « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a estimé qu'à l'avenir il était nécessaire de tendre vers l'intégration au sein de chaque programme des crédits de soutien, faute de quoi la lisibilité du budget de la mission dans son ensemble serait remise en cause.

Il a souhaité, toutefois, faire une remarque ponctuelle à propos de la « justification au premier euro » de ce programme. Les crédits de paiement demandés, en 2006, pour l'action 4 « Moyens communs » apparaissaient sous-dotés au regard des crédits faisant l'objet d'une « justification au premier euro », le différentiel s'élevant à près de 20 millions d'euros. Il a souhaité obtenir des explications auprès du ministre s'agissant de ce différentiel.

En outre, il a constaté que la « justification au premier euro » ne concernait pas les crédits du titre 2 (crédits de personnel) du programme, ce qui n'était pas satisfaisant.

Pour conclure, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a abordé l'article 74 rattaché à ce programme, ainsi que le compte d'affectation spéciale (CAS) créé par le présent projet de loi de finances.

Concernant l'article 74 rattaché à la mission, il a noté que, comme tous les ans, le projet de loi de finances fixait le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture et que, pour 2006, le taux maximum d'augmentation du produit de la taxe que chaque chambre départementale d'agriculture pouvait inscrire à son budget était fixé à 2 %.

S'agissant de la création du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », il a précisé qu'elle résultait de l'article 37 du présent projet de loi de finances, qui avait déjà fait l'objet d'une appréciation favorable de la commission dans le cadre de l'examen des articles de la première partie. Il a souligné que ce compte d'affectation spéciale prenait le relais des actions de l'Agence de développement agricole et rural, dissoute au 1er janvier 2006, et retraçait :

- en recettes : une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles ;

- en dépenses : celles relatives au développement agricole et rural, à savoir les dépenses d'intervention antérieurement assumées par l'Agence de développement agricole et rural (ADAR) par le biais de financement des programmes de développement agricole.

Le rapporteur spécial a noté que les objectifs et indicateurs associés à ce CAS apparaissaient complexes et méritaient d'être clarifiés.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a constaté que la « justification au premier euro » ne permettait pas de porter un jugement sur le contenu et la pertinence des programmes financés, ni sur leur efficacité.

Sous réserve de ces remarques, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du CAS « Développement agricole et rural » et d'émettre un avis favorable sur l'article 74 rattaché.

Un débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Joël Bourdin pour la qualité de sa présentation, ainsi que pour l'exercice de son sens critique visant à mettre en conformité la présentation de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » avec l'esprit de la LOLF.

M. Alain Lambert a souhaité savoir si les crédits de la mission avaient fait l'objet d'une modification permettant de tenir compte de l'abondement de 15,5 millions d'euros des crédits destinés aux maisons familiales rurales inscrit au programme « Enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire ».

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que les crédits du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » avaient été réduits de 7,5 millions d'euros par l'Assemblé nationale afin de tenir compte de ce redéploiement.

M. Paul Girod a souhaité interroger le rapporteur spécial sur les crédits du programme « Forêt » et plus particulièrement sur la situation économique et financière de l'Office national des forêts (ONF).

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'avait pas d'élément précis à ce sujet et qu'il envisageait de mener, prochainement, un contrôle budgétaire sur cet établissement public, en application de l'article 57 de la LOLF.

M. Denis Badré a approuvé cette initiative du rapporteur spécial et s'est aussi inquiété de la situation de l'ONF.

A l'invitation de son rapporteur spécial, la commission a alors adopté les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi que l'article 74 rattaché sans modification.

Lors de sa réunion du jeudi 24 novembre 2005, la commission, réunie sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position sur les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi que sur l'article 74 rattaché.