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Projet de loi de finances pour 2006 : Travail

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 26 octobre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur la mission « Travail et emploi » et les articles 91 et 92 rattachés.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a d'abord critiqué le transfert des exonérations générales de charges sociales à la sécurité sociale, car il permettait de tenir artificiellement la promesse d'un budget en croissance « zéro » et amenait à écarter la politique d'exonération de la discussion budgétaire et de la mesure de performance. Selon lui, les 18,9 milliards d'euros d'exonérations ne pouvaient pas trouver de justification acceptable compte tenu du niveau de l'endettement public, ayant rappelé qu'au surplus une partie importante des sommes en jeu résultait de la politique « néfaste » de réduction du temps de travail.

A titre personnel, il s'est déclaré en faveur d'une réduction progressive du niveau des exonérations générales de charges sociales, dont le champ aurait pu être progressivement réduit en diminuant le salaire maximum éligible à ces exonérations de 1,6 fois le SMIC en 2005 à 1,5 fois le SMIC en 2006, puis à 1,4 fois le SMIC en 2007 et ainsi de suite. M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a donc indiqué qu'il proposerait, à titre personnel, un amendement de suppression de l'article 41 figurant dans la première partie du projet de loi de finances. Par ailleurs, il s'est déclaré favorable à la mise en place d'un taux réduit de TVA pour l'hôtellerie et la restauration. D'une façon générale, il a estimé que, pour stimuler l'emploi, il convenait de proposer aux chefs d'entreprises des subventions sous forme d'aides remboursables ou de garanties d'emprunts, formule qui lui semblait bien plus porteuse de croissance et d'emploi que les aides existantes à la sécurité sociale.

Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a abordé les autres observations que lui avait inspirées la mission « Travail et en emploi ». En premier lieu, il a souligné que la programmation budgétaire de la loi de programmation pour la cohésion sociale n'avait pas été respectée. En deuxième lieu, il a estimé que la situation de l'ANPE était paradoxale puisque ses moyens budgétaires étaient, a priori, insuffisants pour accomplir l'intégralité des nouvelles missions qui lui étaient imparties, mais que sa performance, en termes de placement, n'était pas précisément mesurée. En troisième lieu, il a souligné, concernant le financement de l'apprentissage, les difficultés qu'entraînait la suppression par l'Assemblée nationale de l'article 18 du projet de loi de finances pour 2006. Enfin, il s'est prononcé en faveur de l'adoption des articles 91 et 92 rattachés qui visaient respectivement à reconduire, pour 2006, l'aide à la restauration et à recomposer les allocations financées par le fonds de solidarité.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a ensuite rappelé et détaillé les principales données budgétaires concernant la mission « Travail et emploi », pour laquelle il était prévu 13,7 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2006 : 0,88 milliard d'euros était dévolu au programme 133 « Développement de l'emploi », 7,1 milliards d'euros étaient destinés au programme 102 « Aides et retour à l'emploi », 4,39 milliards d'euros devaient permettre l'« Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » (programme 103), 82 millions d'euros étaient dévolus au programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 724 millions d'euros au programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ».

En dernier lieu, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, en est venu à des considérations qu'il a qualifiées de plus personnelles. Il a insisté sur la nécessité d'une plus grande flexibilité qui permettrait plus d'embauches, serait providentielle pour les entreprises en difficulté et favoriserait in fine la croissance, mais dont le coût serait néanmoins nul et qui faisait, pourtant, l'objet d'un « tabou ».

Par ailleurs, afin de financer la sécurité sociale de façon moins pénalisante pour l'emploi, il a proposé de mettre en place le « coefficient emploi-activité ». Il a expliqué que ce mode de prélèvement aboutirait à privilégier les entreprises dont le mode de production était le plus dense en emplois, tout en évitant de faire supporter par l'Etat le poids de certaines charges sociales. Il a proposé que les cotisations sociales assises sur les salaires soient uniquement destinées à financer les prestations liées à l'activité, c'est-à-dire le chômage, les retraites et les accidents du travail. En revanche, il a estimé que la sécurité sociale, les allocations familiales, la formation et le logement, qui intéressaient l'ensemble de la population, devaient donner lieu à une cotisation spécifique, dite « coefficient emploi-activité », portant sur une assiette sociale différente des salaires, égale au chiffre d'affaires diminué des salaires et des charges qui leur étaient associés, dans la définition qu'il venait d'exposer.

Récapitulant ses propositions personnelles, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé les quatre mesures qui lui paraissaient envisageables : la suppression de l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006, un éventuel rétablissement de l'article 18 dudit projet de loi de finances, la mise à l'étude du « coefficient emploi-activité » ainsi que des avantages liés à une plus grande flexibilité.

Un large débat s'est alors instauré.

Après avoir remercié M. Serge Dassault, rapporteur spécial, pour l'intérêt de son propos, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'occasion de revenir sur les articles 18 et 41 du projet de loi de finances pour 2006 se présenterait avec l'examen par la commission de la première partie de ce texte. Concernant l'article 41, il a souligné que l'intention de la commission était plutôt de substituer au « panier » de taxes proposées par le gouvernement une quote-part de la TVA, et qu'un rétablissement de l'article 18 lui semblait présenter certains inconvénients.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la mission « Travail et emploi » au nom de la commission des affaires sociales, après avoir confirmé que le point essentiel résidait dans le transfert à la sécurité sociale des exonérations de charges générales et constaté qu'une part de la TVA sur les produits pharmaceutiques figurait déjà parmi les taxes prévues pour le financement de ces exonérations, a approuvé la démarche visant à substituer, d'une manière générale, une quote-part de la TVA à ces taxes, précisant qu'il n'était pas totalement convaincu par la pérennité de la progressivité de ces dernières. M. Jean Arthuis, président, s'est alors félicité de la perspective d'avancer conjointement avec la commission des affaires sociales sur la voie de l'attribution à la sécurité sociale d'une quote-part de la TVA.

Evoquant le sujet de la taxe d'apprentissage, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est déclaré proche de la position de M. Jean Arthuis, président. L'évolution de la collecte de la taxe d'apprentissage pose, en effet, un problème dans la mesure où elle se trouve affectée prioritairement aux régions et à des structures de branches (qui, du reste, ne parvenaient pas toujours à dépenser les montants qui leur étaient attribués), tandis que la fraction de taxe d'apprentissage librement affectée par les chefs d'entreprise se trouve inopportunément réduite. Dès lors, il a estimé que la suppression de l'article 18 était de bonne politique. Concernant le « coefficient emploi-activité », M. Philippe Marini, rapporteur général, a préconisé le dépôt d'une proposition de loi, qui lui semblait le véhicule adéquat pour un examen utile de ce type de dispositif.

M. Philippe Adnot, après avoir rappelé qu'il s'était prononcé, à l'occasion de l'examen, en commission, du budget de l'emploi et du travail pour 2005, contre l'adoption de la disposition visant à réduire la fourchette salariale d'éligibilité aux réductions générales de charges sociales, car l'économie d'1,2 milliard d'euros ainsi engendrée devait se trouver réaffectée à de nouvelles dépenses, a constaté que le non respect de la programmation des dépenses concernant la mise en place des « maisons de l'emploi » prenait, ici, un relief particulier.

M. Marc Massion a alors remarqué que l'opposition sénatoriale était aussi critique que M. Serge Dassault concernant l'article 41, au motif que ce texte aboutissait à un budget insincère. Mais il a douté de l'étendue des vertus que le rapporteur spécial attribuait à la flexibilité, observant que le « contrat nouvelle embauche », par exemple, ne permettait pas une véritable insertion, car les banques n'étaient pas prêtes à s'engager auprès de personnes bénéficiant de formules contractuelles précaires.

M. Jean-Jacques Jégou, après avoir remercié M. Serge Dassault d'avoir eu le courage de proposer des solutions nouvelles, s'est aussi posé la question de l'utilité économique des plus de 7 milliards d'euros dévolus au programme 102 « Aide et retour à l'emploi ». Il a déclaré partager la préoccupation du rapporteur spécial de remettre en cause les assiettes de prélèvements ne portant que sur les salaires et enfin contesté l'intérêt de mettre en place une TVA à taux réduit dans la restauration.

Revenant aux orientations de la commission concernant les modalités de transfert à la sécurité sociale du financement des allègements généraux de charges, M. Jean Arthuis, président, a précisé que l'attribution d'une quote-part de la TVA ne serait pas sans précédent, puisque tel avait été le mode de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). En outre, elle était susceptible d'orienter l'avenir, constituant, en quelque sorte, une « préfiguration » de la « TVA sociale », qu'il appelait, comme un nombre croissant de ses collègues, de ses voeux.

Puis M. Philippe Adnot a précisé que, pour évaluer le coût véritable des « maisons de l'emploi », il aurait été nécessaire d'adjoindre les financements provenant des collectivités territoriales. M. Jean Arthuis, président, a souligné que l'embauche par l'ANPE de 3.000 personnes supplémentaires ne garantissait rien d'autre qu'une diminution à due concurrence du nombre de chômeurs. M. Marc Massion a évoqué les expériences contractuelles de l'ANPE auprès de cabinets privés afin d'accélérer le retour à l'emploi des chômeurs.

En réaction à l'ensemble de ces interventions, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a admis qu'il était certes difficile, même pour les personnes bénéficiant d'un contrat à durée déterminée, d'obtenir un emprunt auprès d'une banque, et qu'une plus grande flexibilité nécessitait, en effet, l'acclimatation d'un état d'esprit nouveau, voire le renforcement de certains droits.

Revenant aux modalités de transfert de ressources à la sécurité sociale opéré par le projet de loi de finances pour 2006, M. Jean-Jacques Jégou a déploré que la taxe sur les salaires, qui faisait partie du « panier » d'impositions concerné, se trouve ainsi pérennisée, alors qu'elle pénalisait fortement les emplois dans le secteur bancaire et dans celui des assurances, ajoutant que, de même, les hôpitaux payaient inopportunément la taxe sur les salaires.

En conclusion, sur la recommandation de M. Jean Arthuis, président, et sous le bénéfice des observations qui avaient été formulées, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi que les articles 91 et 92 rattachés pour 2006.

Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.