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Projet de loi de finances pour 2006 : Développement et régulation économiques

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 23 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Eric Doligé, rapporteur spécial, sur la mission « Développement et régulation économiques » et les articles 76 à 78 rattachés.

En introduction, le rapporteur spécial a souligné que la création de la mission « Développement et régulation économiques » se situait bien dans la logique de la LOLF, puisqu'elle a pour objet de rassembler tous les moyens concourant à la politique de soutien aux entreprises et au développement de leur activité.

Notant que l'effort de regroupement des moyens était incontestable, les crédits de la nouvelle mission étant auparavant répartis dans 11 des anciens agrégats, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a cependant relevé que la structure de la mission pourrait être améliorée. Il a regretté, à cet égard, que les aides à la recherche et à l'innovation figurent dans une autre mission, et que l'effort en faveur des pôles de compétitivité ne relève que très partiellement d'une mission pourtant centrée sur le développement économique et sur celui des entreprises.

Constatant qu'en revanche étaient financées sur les crédits de la mission des dépenses déjà inscrites dans l'ancien budget de l'industrie et dépourvues de liens avec le soutien aux entreprises - aides à la presse, remboursement de la TVA à l'exploitant des pipelines de l'OTAN, versement de prestations sociales aux anciens mineurs -, il a jugé qu'il fallait sans doute y voir un indice révélateur du poids des habitudes et des structures administratives, également perceptible dans le découpage des programmes de la mission.

Présentant ensuite les moyens de la mission, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a indiqué qu'ils représenteraient, en termes d'emplois, 29.194 emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit un peu moins de 2 % des emplois budgétaires, cet effectif correspondant à une modique diminution nette de 45 emplois par rapport à 2005. En termes de crédits, la mission serait dotée de 3,99 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 3,96 millions d'euros en crédits de paiement, soit un peu plus de 1,15 % des crédits du budget général.

Il a précisé que la progression de ces dotations, 14 % en autorisations d'engagement et 12 % en crédits de paiement, était largement imputable à des effets de périmètre, en particulier la budgétisation du compte de tiers « tabac », près de 375 millions d'euros, et celle des dépenses d'après mines des Mines de potasse d'Alsace (36,7 millions d'euros). A périmètre constant, l'évolution des crédits était de l'ordre de + 2,5 % en autorisations d'engagement et de + 0,8 % en crédits de paiement.

Il a noté qu'à ces crédits devraient s'ajouter 40,72 millions d'euros de fonds de concours et relevé l'importance des dépenses fiscales rattachées à la mission, soit 10,56 milliards d'euros.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a indiqué que la mission comportait quatre programmes, entre lesquels ses moyens sont assez inégalement répartis : le programme 134 « Développement des entreprises » ; le programme 174 « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » ; le programme 199 « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » et le programme 174 « Passifs financiers miniers ».

Présentant le programme « Développement des entreprises », le rapporteur spécial a indiqué qu'il était doté de 1.162,4 millions d'euros en crédits de paiement (30 % des crédits de la mission), et que lui était rattachée la totalité des dépenses fiscales liées à la mission, dépenses qui représentaient près de dix fois les crédits du programme. Notant que ce programme avait pour principale finalité de créer un environnement favorable au développement et à la compétitivité des entreprises, il a relevé son caractère composite. Il a indiqué qu'il comportait sept actions relatives, notamment, à la politique de l'énergie (hors recherche), au soutien aux PME, au développement des télécommunications, aux écoles d'ingénieurs, aux restructurations industrielles, au soutien au commerce extérieur.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a noté que deux des priorités de la mission correspondaient à ce programme : le renforcement de l'efficacité des aides aux entreprises, d'une part, la maîtrise de la consommation d'énergie et le développement des énergies renouvelables, d'autre part. La traduction de la première était plus claire que celle de la seconde, en raison notamment de l'importante progression des crédits d'OSEO-Sofaris (200 millions d'euros, + 67 %) qui bénéficiera d'une dotation de 80 millions d'euros prélevée sur le compte d'affectation spécial n° 902-24, avant la clôture de ce compte, prévue par le projet de loi de finances pour 2006.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la finalité de l'action intitulée « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information », à laquelle ne se rapporte aucun objectif ni aucun indicateur, notant qu'en dehors de la dotation à l'Agence nationale des fréquences et de diverses contributions à des organismes internationaux et des associations, la majeure partie de ses crédits (172 millions d'euros sur 214) était consacrée au remboursement à La Poste des aides à la presse et des franchises postales accordées aux particuliers.

A propos de l'action 7, consacrée au développement international de l'économie française, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a indiqué qu'elle retraçait les dépenses de fonctionnement des réseaux en région et à l'étranger de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), les subventions à UBIFRANCE -stable- et à l'AFII -en forte augmentation- mais aussi le financement du volet commerce extérieur des contrats de plan Etat-régions et celui des plans sectoriels d'actions vers les « pays cibles ».

Relevant que les documents budgétaires n'identifiaient pas les crédits d'aide aux exportations qui pourraient être délégués aux régions dans le cadre de l'application de l'article 1er de la loi « Libertés et responsabilités locales », M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a remarqué qu'il avait eu quelque difficulté à se faire préciser que ces crédits seraient imputés sur les dotations des contrats de plan Etat-régions.

Concernant le dispositif de mesure de la performance, qui a été substantiellement remanié, il a observé, pour le regretter, que, seuls, deux des indicateurs concernant l'efficacité des aides aux entreprises étaient, à la fois, construits et renseignés.

Remarquant que la stratégie ministérielle de réforme 2006-2008 du Minéfi reprenait l'indicateur portant sur la progression du nombre d'entreprises qui recourent aux services d'UBIFRANCE, mais en visant une performance deux fois plus élevée, il a noté qu'un tel ajustement pouvait traduire un louable volontarisme, mais soulevait aussi quelques questions sur les conditions de fixation des « cibles » de certains indicateurs.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, s'est également interrogé sur : la sensibilité à la conjoncture des indicateurs relatifs aux économies d'énergie et aux énergies renouvelables et la pertinence des indicateurs associés à l'objectif d'« efficience et d'attractivité » des écoles et formations relevant du programme et à l'objectif de « simplification administrative ».

A propos de la justification des dépenses, il a noté que, mis à part un effort d'analyse et de prévision de l'évolution de la demande de garanties Sofaris et de celle des dépenses du réseau de la DGTPE, la définition des crédits demandés au titre du programme semblait s'inscrire plus dans une logique de reconduction contrainte que de véritable « justification au premier euro ».

Revenant sur la difficulté avec laquelle il avait obtenu des informations sur les crédits qui pourraient être délégués aux régions, il a souhaité souligner, qu'à ses yeux, la liberté de gestion accordée par la LOLF supposait un effort accru de documentation des demandes budgétaires. Il lui semblait que la fongibilité des crédits ne pouvait être invoquée pour justifier une présentation insuffisamment détaillée des moyens demandés, et encore moins pour éluder les questions posées par les parlementaires.

Sur le programme 127 « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel », dont il a indiqué qu'il rassemblait les actions pilotées par les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), complétées par le contrôle des activités nucléaires, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a fait trois observations.

Il s'est interrogé sur la démarche consistant à transférer du Minéfi au ministère de l'écologie et du développement durable des emplois au titre de l'inspection des installations classées pour ensuite affecter en gestion au programme 127 les moyens nécessaires à l'inspection des installations classées.

Il a relevé que c'était sur ce programme qu'était financée la contribution de la mission aux pôles de compétitivité, qui se limitait à des actions d'animation mises en oeuvre par les DRIRE, pour un montant de 25,32 millions d'euros, sur les 132,5 millions d'euros que représentait, au total, le financement budgétaire des pôles de compétitivité.

Il a noté que les crédits d'aide aux PMI relevant du programme et qui pourraient être délégués aux régions n'étaient pas individualisés : ils devraient représenter une partie des crédits d'aides individuelles gérés par les DRIRE, qui s'élèvent à 16 millions d'euros.

Présentant ensuite le programme 199 « Régularisation et sécurisation des échanges de biens et services », M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a observé que si le programme 127 était celui des DRIRE, le programme 199 était celui de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Mais il a souligné qu'il comportait également trois autorités administratives indépendantes, le Conseil de la concurrence, la Commission de régulation de l'énergie et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

Il a précisé que les crédits demandés au titre de ce programme (1.861,17 millions d'euros en crédits de paiement) augmentaient de 31 % en raison de la budgétisation du compte de tiers « tabac », mais aussi de la progression des dépenses d'investissement (18,3 millions d'euros), due notamment au renouvellement des moyens lourds de surveillance des douanes. En conséquence, il a jugé particulièrement regrettable que ces dépenses d'investissement soient très insuffisamment justifiées.

Il a également formulé des remarques :

- sur la nécessité d'affiner le dispositif de mesure de la performance ;

- sur l'inclusion dans le programme de l'ensemble des activités de la DGCCRF et de la DGDDI, qui conduisait à y faire figurer des dépenses excédant quelque peu les enjeux de la mission, comme celles concernant l'action des douanes dans le domaine de la lutte contre le trafic de stupéfiants.

Il s'est interrogé, en outre, sur l'inégalité des moyens de fonctionnement dévolus aux trois autorités administratives indépendantes précitées.

Présentant enfin le programme 174 « Passifs financiers miniers », M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a indiqué qu'il rassemblait des dépenses très variées, qui ont en commun d'être liées à la cessation des activités minières : prise en charge des intérêts des emprunts souscrits par Charbonnages de France, réhabilitation et sécurisation des sites miniers, expropriations, indemnisation des victimes de sinistres, garantie des droits sociaux des anciens mineurs.

Il a précisé que les crédits demandés représentaient 672,12 millions d'euros en crédits de paiement, dont 86 % étaient consacrés aux prestations sociales dues aux anciens mineurs et à certains retraités des industries électriques et gazières d'Afrique du Nord.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a observé que le dispositif de mesure de la performance de ce programme apparaissait relativement satisfaisant, à l'exception toutefois des deux indicateurs associés à l'objectif de mise en sécurité de l'ensemble du territoire minier.

Il a estimé que ces indicateurs, qui avaient été substitués à ceux prévus par l'«avant-PAP », eux-mêmes alors considérés comme de simples indicateurs d'activité, correspondaient à un « excès inverse » en ne permettant pas d'apprécier la performance de l'administration en matière d'inventaire et de mise en sécurité des territoires miniers, de maîtrise des délais et des coûts de réalisation de cette priorité. En conséquence, il a souhaité que ces indicateurs puissent être revus.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a conclu en indiquant qu'il proposerait à la commission d'approuver les crédits de la mission « Développement et régulation économiques » et des articles rattachés.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de l'éclairage qu'il avait apporté sur une mission au contenu très divers.

Mme Marie-France Beaufils a interrogé le rapporteur spécial sur les crédits de l'ADEME et sur les moyens dont disposeraient les DRIRE pour l'inspection des installations classées.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a indiqué que ne figurait dans les crédits de la mission que la quote-part des dotations de l'ADEME relevant du ministère chargé de l'industrie.

Il a souligné que les moyens de contrôle des installations classées seraient transférés en gestion au programme par le ministère de l'écologie et du développement durable et ne seraient donc connus que dans le cadre du rapport annuel de performance, qui serait annexé, ainsi que la LOLF le prévoyait, au projet de loi de règlement.

Par ailleurs, il a indiqué que, de plus en plus, les activités de contrôle des DRIRE étaient des activités de contrôle « de deuxième niveau », les contrôles étant délégués à des organismes agréés et l'Etat intervenant pour s'assurer que les vérifications nécessaires ont bien été effectuées et que les véhicules, équipements ou appareils utilisés sont conformes à la réglementation.

La commission a ensuite examiné les trois articles rattachés.

Sur l'article 76 (droits fixes de la taxe pour frais de chambre de métiers et de l'artisanat), M. Philippe Marini, rapporteur général, rejoignant le rapporteur spécial pour estimer que les ajustements proposés de ces droits ne s'inscrivaient pas dans une « culture de résultat », s'est demandé s'il appartenait bien au législateur de déterminer les ressources bénéficiant aux chambres départementales, régionales et à l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat, qui devraient être réparties à l'intérieur d'un plafond par les professionnels qui les élisent et sont à même de porter un jugement sur leur gestion.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a indiqué que l'article 77 correspondait à la deuxième étape du processus qui doit mettre fin au financement « mixte » des centres techniques industriels du secteur de la mécanique qui, à partir de 2008, seront entièrement financés par la taxe affectée instituée par la loi de finances rectificative pour 2003.

Sur l'article 78 (reprise par l'Etat de la dette de l'Entreprise minière et chimique), M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé qu'il serait souhaitable de pouvoir porter un jugement économique sur la liquidation de l'EMC, en mettant en regard la dette transférée à l'Etat et le produit des cessions d'actifs de l'Entreprise minière et chimique réalisées en vue de sa dissolution.

M. Jean Arthuis, président, s'est pour sa part inquiété des engagements hors bilan qui pourraient être transférés à l'Etat à l'issue de la liquidation de cet établissement public. Il a également relevé que le dispositif de transfert à l'Etat de la dette de l'EMC serait nécessaire pour autoriser la reprise par l'Etat de la dette de Charbonnages de France, dont le montant actuel est de l'ordre de 5 milliards d'euros.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a rappelé que le processus de cession des actifs de l'EMC s'était déroulé sur plusieurs années, les actifs restants devant être cédés pendant la période de liquidation, au terme de laquelle seront connus les éléments de passif résiduels dévolus à l'Etat.

Suivant les conclusions de M. Eric Doligé, rapporteur spécial, la commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Développement et régulation économiques » ainsi que les articles 76, 77 et 78 rattachés.

Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Développement et régulation économiques » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que des articles 76, 76 bis (nouveau), 76 ter (nouveau) 77, 78 et 78 bis (nouveau) rattachés, sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle à l'article 76 bis (nouveau).