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Projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers

 

B. UN DISPOSITIF JUDICIAIRE EXEMPLAIRE DONT LES MOYENS PEUVENT ENCORE ÊTRE CONFORTÉS

Face à la menace terroriste, la France a choisi d'aménager certaines des dispositions de son droit pénal et de sa procédure pénale afin de tenir compte des spécificités de cette forme de violence extrême. Ces adaptations s'inscrivent dans le cadre général de nos règles de droit et traduisent ainsi le refus de toute législation d'exception.

Le dispositif français repose aujourd'hui sur un cadre juridique spécifique complété par une organisation judiciaire spécialisée. A l'épreuve des faits, il a démontré sa capacité à assurer l'équilibre entre souci d'efficacité et respect des libertés individuelles. Il est ainsi devenu une référence pour nos partenaires également engagés dans la lutte contre ce phénomène.

1. Un cadre juridique cohérent

La nécessité de concilier, d'une part, une prévention et une répression efficaces afin de garantir la « sûreté » des personnes et, d'autre part, le respect des libertés individuelles constitue sans doute l'un des principaux défis posé par le terrorisme aux démocraties.

Comme l'a rappelé la commission de Venise du Conseil de l'Europe dans son rapport du 7 mars 1998 sur les services de sécurité intérieure, le principe de proportionnalité doit inspirer les limites que les Etats peuvent fixer aux droits des individus au nom de la protection de l'intégrité territoriale, de la sécurité et de la stabilité.

La recherche de cet équilibre constitue un exercice délicat. Certains pays, parmi ceux mêmes dont les fondements démocratiques sont les plus solides, ont été tentées par des législations d'exception soumises d'ailleurs, pour les mesures les plus exorbitantes du droit commun, à la censure du juge. L'institution judiciaire est alors appelée à exercer toute sa vigilance. Ainsi, la Cour suprême des Etats-Unis a rappelé que le droit à la protection de l'habeas corpus devait être reconnu aux « combattants ennemis », quelle que soit leur nationalité, contrairement au régime dérogatoire pour le jugement des étrangers mis en cause pour des faits de terrorisme, institué par l'Ordre militaire pris le 13 novembre 2001 par le président des Etats-Unis. De même les décisions de plusieurs juridictions fédérales ont-elles encadré l'application du « Patriot act » d'octobre 2001 qui confère des pouvoirs accrus aux services de police en matière de perquisition et de collecte de données personnelles.

Par ailleurs, les « Law lords » de Londres, la plus haute instance judiciaire du Royaume-Uni, ont estimé que la détention des étrangers dans le cadre de la section 23 de la législation antiterroriste britannique violait les « obligations légales du Royaume-Uni à l'égard de la Convention européenne des droits de l'homme ».

Peut-être, comme l'a souligné M. Jean-Louis Bruguière, vice-président du tribunal de grande instance de Paris, lors de l'audience de rentrée solennelle de ce tribunal le mercredi 12 janvier 2005, les « textes de circonstance » adoptés aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne ont-ils été largement dictés par l'« absence de flexibilité de leur système judiciaire respectif » et « leur relative incapacité à s'adapter aux nouveaux contours de la criminalité induite par la menace terroriste ».

En effet, le système accusatoire propre à la procédure judiciaire anglo-saxonne n'est pas nécessairement le mieux adapté à la lutte contre le terrorisme.

La France a su éviter de tels écueils. Sans doute, d'abord, l'organisation judiciaire française, fondée sur un parquet hiérarchisé assurant l'exercice de l'action publique et de magistrats instructeurs chargés de la conduite des enquêtes, a-t-elle permis une meilleure réactivité au phénomène du terrorisme. Il n'en reste pas moins que le système français a connu lui aussi des mutations. A la suite de la suppression de la Cour de sûreté de l'Etat compétente pour traiter des atteintes à la sûreté intérieure et extérieure de l'Etat, le contentieux terroriste avait été confié aux juridictions de droit commun. Toutefois, malgré les avantages de la procédure inquisitoriale française, les insuffisances du dispositif ont été mises en lumière par la vague d'attentats dont la France a été victime au cours des années 1985 et 1986.

Les bases de la législation antiterroriste en France ont été posées par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 19867(*). Elle repose, d'une part, sur la définition d'infractions à caractère terroriste, d'autre part, sur la mise en place de règles procédurales spécifiques. Ces dispositions s'inscrivent dans le cadre de notre droit pénal et ne dérogent pas aux grands principes qui le gouvernent. Ce choix qui a continûment inspiré le législateur depuis lors a permis de prendre en compte la spécificité du terrorisme.

Dans le cadre de la réforme du code pénal, les infractions terroristes ont été incriminées en tant que telles et soumises à des peines aggravées. Le législateur leur a ainsi consacré le titre II (intitulé « Du terrorisme ») du livre IV du code pénal (articles 421 et suivants) et le titre XV du livre IV du code de procédure pénale (articles 706-16 et suivants). Ces dispositions ont ensuite été complétées afin de les adapter à une menace accrue et changeante dans ses ressorts, ses formes et ses moyens d'action. Elles ont été complétées en particulier par les lois du 22 juillet et 30 décembre 1996 -faisant suite aux attentats terroristes commis sur le sol français pendant l'été 1995- et par la loi du 15 novembre 2001 adoptée en réaction aux attentats du 11 septembre 2001 commis aux Etats-Unis.

a) La définition des actes de terrorisme

Le code pénal définit l'acte terroriste comme un acte se rattachant à « une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ».

Il recouvre deux catégories d'infractions :

- d'une part, des infractions existantes commises en relation avec une entreprise à caractère terroriste. Il s'agit donc d'infractions de droit commun8(*) commises dans des circonstances particulières qui leur confèrent un caractère spécifique ;

- d'autre part, plusieurs infractions définies de manière autonome, sans référence à une infraction existante.

Le lien avec l'« entreprise » terroriste qui permet de caractériser les infractions terroristes a suscité certaines controverses lors de l'examen de la loi du 9 septembre 1986, les adversaires du texte soutenant que l'imprécision d'une telle notion contredisait le principe de la légalité des délits et des peines posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Cependant, dans sa décision n° 86-213 du 3 septembre 1986, le Conseil constitutionnel a estimé que l'exigence d'une relation avec une entreprise terroriste était énoncée en des termes d'une précision suffisante pour que le grief ne soit pas fondé.

 Les infractions de droit commun constituant un acte de terrorisme quand elles sont commises en relation avec une entreprise à caractère terroriste

La liste définie à l'article 421-1 du code pénal vise 7 catégories d'infractions :

- les atteintes volontaires à la vie ainsi qu'à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration ainsi que le détournement d'aéronef, de navire et de tout autre moyen de transport ;

- les vols, les extorsions, les destructions, dégradations et détériorations ainsi que les infractions en matière informatique ;

- les infractions en matière de groupes de combat et de mouvements dissous ;

- la fabrication, la détention ou l'échange de produits dangereux (explosifs, armes et munitions de première et quatrième catégories, armes biologiques ou à base de toxines, armes chimiques) ;

- le recel du produit de l'une des quatre infractions précédentes ;

- les infractions de blanchiment ;

- les délits d'initié.

La qualification d'actes de terrorisme a pour effet d'aggraver les peines encourues qu'il s'agisse des peines principales (aggravées d'un degré - article 421-3 du code pénal) ou qu'il s'agisse des peines complémentaires (article 422-3 du code pénal).

 Les infractions terroristes autonomes

Ces infractions sont de trois ordres.

Elles visent d'abord le terrorisme « écologique ». Ainsi, en vertu de l'article 421-2 du code pénal, constitue un acte de terrorisme lorsqu'il est en relation avec une entreprise terroriste l'introduction dans l'environnement (atmosphère, sol, sous-sol, eaux) ou les aliments d' « une substance de nature à mettre en péril la santé de l'homme ou des animaux ou le milieu naturel »9(*).

Ces actes encourent une peine de 20 ans de réclusion criminelle portée à la réclusion à perpétuité s'ils ont entraîné la mort.

Depuis la loi n° 96-647 du 22 juillet 199610(*), le code pénal réprime, sur le fondement de l'article 421-2-1, l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Ces faits tombaient auparavant sous le coup de l'incrimination générale d'associations de malfaiteurs prévu par l'article 450-1 du même code.

Enfin, le financement d'une entreprise terroriste constitue également une infraction spécifique (article 412-2-2 du code pénal).

Ces deux dernières catégories d'actes sont punies de dix ans d'emprisonnement et de 225.000 euros d'amende. Cependant, la peine est portée à vingt ans de réclusion criminelle et 500.000 euros d'amende pour les personnes dirigeant ou organisant un groupement terroriste.

* 7 Relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'Etat.

* 8 Le législateur a en effet toujours eu pour souci d'interdire aux auteurs d'actes terroristes de se prévaloir des avantages particuliers attachés au statut de délinquant politique.

* 9 Il n'existe pas, en effet, dans notre droit une incrimination de pollution volontaire, qui pourrait être incompatible, en effet, avec les nécessités de l'activité industrielle.

* 10 Tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.