TITRE III - CONTRÔLE ET SUIVI STATISTIQUE
Article 10 (art. L. 262-33, L. 262-33-1, L. 262-34,
L. 262-48 et L. 262-49 du code de l'action sociale et des
familles)
Coordinations concernant le revenu minimum d'insertion
Objet : Cet article regroupe diverses mesures de coordination visant à tenir compte de l'existence de la prime de retour à l'emploi et des primes mensuelles pour le suivi statistique du RMI.
I - Le dispositif proposé
Cet article vise à étendre les règles relatives au recueil des données statistiques et comptables mis en place pour le RMI aux données relatives à la prime de retour à l'emploi et aux primes mensuelles d'intéressement versées aux titulaires de cette allocation.
Ainsi, le paragraphe I , qui modifie l'article L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles, limite - pour les primes d'intéressement comme pour le RMI - les demandes d'informations personnelles adressées par les organismes instructeurs et payeurs aux seules informations nécessaires à leur attribution. De la même façon, les organismes payeurs devront désormais transmettre au président du conseil général, au président des commissions locales d'insertion et aux centres communaux d'action sociale non seulement la liste des bénéficiaires du RMI mais également celle des bénéficiaires des primes d'intéressement.
Le paragraphe II , qui modifie l'article L. 262-34 du même code, soumet les personnes qui instruisent les demandes de primes forfaitaires et celles à qui les listes de bénéficiaires sont transmises en application de la loi, au même secret professionnel que celles qui instruisent les demandes de RMI.
Les paragraphes III et IV inscrivent les données comptables et statistiques relatives aux primes forfaitaires parmi les informations transmises respectivement par le président du conseil général au préfet et par la Cnaf et la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole au ministre.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre un amendement de coordination, l'Assemblée nationale a complété le dispositif d'information du président du conseil général par une information concernant les bénéficiaires du RMI convaincus d'avoir accepté, en toute connaissance de cause, de travailler au noir.
Cette information est en effet indispensable pour qu'il puisse décider des sanctions qu'il souhaite mettre en oeuvre : il peut d'abord s'agir d'une suspension du versement de l'allocation ou de la révision de son montant et de la récupération des sommes indûment versées ; le président du conseil général peut également, à la suite de cette information, engager une action pénale pour fraude ou encore prononcer une amende administrative, conformément au nouveau dispositif prévu par l'article 10 bis .
III - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 10 bis (nouveau) (art. L. 262-46, L. 262-47 et
L. 262-47-1 du code de l'action sociale et des
familles)
Pénalités applicables à la fraude au revenu
minimum d'insertion
Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à harmoniser les sanctions pénales applicables en cas de fraude au RMI avec celles applicables à l'API et à l'ASS et crée une possibilité pour le président du conseil général de prononcer une amende administrative en cas de déclaration volontairement inexacte ou incomplète.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article additionnel, introduit à l'initiative du rapporteur, est indissociable des articles 10 ter et 10 quater qui concernent respectivement l'API et l'ASS. Ces trois articles visent en effet à mettre en place un dispositif cohérent de sanctions pénales en cas de fraude à ces trois allocations et à autoriser les personnes morales responsables de leur attribution à prononcer des amendes administratives en cas de déclaration de situation volontairement incomplète ou inexacte.
S'agissant du RMI, jusqu'à l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, la fraude était assimilée à une escroquerie au sens du code pénal et elle était en conséquence punie comme telle, d'une amende de 375.000 euros et de cinq ans d'emprisonnement. Mais compte tenu de la lourdeur des peines, tant au regard des faits qu'au regard de la situation financière des bénéficiaires, ces sanctions ont été très rarement appliquées.
Les juges sont au demeurant très stricts quant à la nature des faits susceptibles de constituer un délit d'escroquerie au sens du code pénal. Celle-ci se définit en effet comme « le fait, soit par l'usage d'un faux nom ou d'une fausse qualité, soit par l'abus d'une qualité vraie, soit par l'emploi de manoeuvres frauduleuses, de tromper une personne physique ou morale et de la déterminer ainsi, à son préjudice ou au préjudice d'un tiers, à remettre des fonds, des valeurs ou un bien quelconque, à fournir un service ou à consentir un acte opérant obligation ou décharge » .
Ainsi, la « simple » fausse déclaration n'entre ni dans la catégorie des fausses identités, ni dans celle des fausses qualités, ni même dans celle des « manoeuvres frauduleuses » mentionnées à l'article 313-1 du code pénal. Par conséquent, les plaintes déposées par les Caf ou par les conseils généraux sont, dans plus des trois quarts des cas, classées sans suite.
Les sanctions prévues en cas de fraude au RMI sont enfin totalement disproportionnées par rapport aux sanctions prévues jusqu'ici dans les cas de l'ASS (3.750 euros) et de l'API (4.500 euros).
Dans un souci de mise en cohérence des sanctions applicables en cas de fraude à l'ensemble des prestations versées par les organismes de protection sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, adoptée définitivement depuis la première lecture du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, a mis en place un régime d'amende unique, d'un montant de 5.000 euros et a complété ce dispositif pénal par une possibilité, pour les directeurs des caisses de sécurité sociale, de prononcer des pénalités administratives, en cas de déclaration volontairement incomplète ou inexacte ayant conduit à un versement indu de prestations. Cette amende administrative, laissée à l'appréciation des directeurs de caisse, peut être au maximum égale à deux fois le plafond de la sécurité sociale, soit à ce jour 5.032 euros.
En contrepartie, l'ensemble des articles du code de la sécurité sociale, du code rural et du code de l'action sociale et des familles qui prévoyaient des sanctions particulières pour les différentes prestations ont été abrogés, notamment l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles qui fixait les sanctions applicables au RMI.
Mais ce nouveau dispositif ne résout pas entièrement la question de l'harmonisation des sanctions pénales applicables aux trois minima sociaux qui font l'objet du présent projet de loi, puisqu'il ne s'applique pas à l'ASS. S'agissant du RMI, sa mise en oeuvre se heurte, en outre, à une difficulté particulière : dans la mesure où cette allocation relève de la compétence des départements, il n'est pas pensable que les amendes administratives prononcées à l'encontre de ses bénéficiaires le soient par le directeur de la Caf.
C'est la raison pour laquelle le texte voté à l'Assemblée nationale propose une remise à plat des dispositions applicables aux trois minima sociaux en matière de sanctions. Pour en assurer la lisibilité, elle insère ces règles harmonisées dans chacun des différents codes qui les régissent. Pour ce qui concerne le RMI, le présent article modifie donc le code de l'action sociale et des familles.
Le 1° de cet article rétablit l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles relatif aux sanctions pénales applicables en cas de fraude au RMI, qui avait été abrogé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, mais dans une rédaction différente : il prévoit désormais - de façon certainement plus réaliste et proportionnée avec la réalité des faits - une amende de 4.000 euros, celle-ci étant doublée en cas de récidive. Il est cependant précisé que, si le délit d'escroquerie au sens du code pénal est constitué, les sanctions applicables sont alors celles prévues par ce dernier.
Le 2° de cet article modifie l'article L. 262-47 du même code qui fixe les sanctions encourues par les personnes qui se font rémunérer en tant qu'intermédiaires, pour faire obtenir le droit au RMI : sera désormais puni de la même peine, soit 4.500 euros d'amende celui qui servira d'intermédiaire rémunéré pour faire obtenir le droit aux primes mensuelles d'intéressement.
Le 3° de cet article introduit un nouvel article L. 262-47-1 dans le code de l'action sociale et des familles, afin de donner au président du conseil général la possibilité de prononcer une amende administrative, d'un montant maximum de 3.000 euros, en cas de déclaration de situation délibérément incomplète ou inexacte ou d'absence volontaire de déclaration de situation, ayant abouti à des versements indus. Le montant de cette amende est versé aux comptes du département.
Dans le cadre de cette procédure de sanction administrative, toute une série de garanties est apportée au bénéficiaire de l'allocation :
- celui-ci est nécessairement informé préalablement des faits qui lui sont reprochés et de l'amende envisagée à son encontre ;
- à la suite de cette information, il est invité à présenter ses observations, de façon écrite ou orale selon son choix ;
- il lui est possible de se faire assister tout au long de la procédure de la personne de son choix ;
- le président du conseil général ne peut prononcer la sanction avant un délai minimum d'un mois à compter de l'information de l'intéressé, de façon à lui laisser le temps nécessaire pour présenter ses observations.
Enfin, naturellement, comme pour toutes les décisions du président du conseil général, la sanction est susceptible de recours devant le tribunal administratif. Il est également précisé qu'aucune sanction ne peut être prononcée pour les faits remontant à plus de deux ans.
II - La position de votre commission
Votre commission reconnaît qu'une harmonisation des sanctions applicables aux différents minima sociaux est nécessaire et elle ne peut que saluer le travail entrepris à l'Assemblée nationale pour redonner une cohérence à ces dispositions.
Elle approuve notamment la possibilité offerte par cet article de prononcer des sanctions administratives à l'encontre des personnes qui, de façon volontaire, transmettent des informations approximatives ou incomplètes aux services chargés de liquider les prestations. Il semble en effet que la réponse pénale, longue à mettre en oeuvre et peu modulable, ne soit pas toujours la plus adaptée. La sanction administrative permet au contraire une réponse graduée et son efficacité est souvent plus grande car elle dissuade la fraude tout en ne recourant pas immédiatement à une sanction de caractère pénal.
Votre commission s'interroge toutefois sur les raisons qui ont conduit à prévoir un dispositif spécifique à l'ASS, à l'API et au RMI, au lieu de prendre appui - au besoin en les adaptant - sur les dispositions votées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, ce qui aurait permis de préserver un cadre unique de sanctions.
Il est vrai que les montants des amendes prévus par les nouveaux articles L. 114-9 et suivants du code de la sécurité sociale sont encore très élevés (5.000 euros d'amende pour les sanctions pénales et jusqu'à 5.032 euros pour les pénalités administratives) et que leur caractère disproportionné aux ressources des bénéficiaires de minima sociaux rend sans doute leur application aléatoire. Ceci explique vraisemblablement le choix qui a été fait de privilégier un dispositif cohérent, mais spécifique aux minima sociaux, plutôt qu'un alignement sur les règles applicables aux autres prestations sociales.
Votre commission n'est pas opposée à cette solution mais elle attire l'attention sur le fait que ce nouveau système de sanction n'épuise pas le sujet de l'harmonisation des règles applicables aux minima sociaux : ainsi, l'AAH, le minimum invalidité et le minimum vieillesse restent soumis aux nouvelles dispositions du code de la sécurité sociale. La fraude à ces prestations est donc plus sévèrement sanctionnée, sans que cela paraisse réellement justifié.
Afin de respecter la cohérence du présent projet de loi qui s'attache aux seuls minima sociaux dits « d'insertion », votre commission ne proposera pas d'entamer ici une réforme des sanctions applicables à ces autres prestations. Mais à l'occasion de l'examen d'un futur texte concernant les droits connexes, l'unification des règles de sanction devra être recherchée.
Votre commission relève enfin deux différences dans le dispositif de sanction administrative proposé pour les bénéficiaires du RMI et celui prévu par les articles 10 ter et 10 quater pour les bénéficiaires de l'API et de l'ASS :
- pour ces deux allocations, l'édiction d'une sanction est précédée de l'avis d'une commission au sein de laquelle siègent à la fois des représentants de l'organisme payeur et des représentants des usagers : il semble naturel que la même garantie soit offerte aux bénéficiaires du RMI. Cet avis pourrait être émis par la commission locale d'insertion qui suit le dossier du bénéficiaire. Votre commission vous propose d'amender le dispositif dans ce sens ;
- les articles 10 ter et 10 quater prévoient également que les modalités de mise en oeuvre de l'amende administrative prononcée à l'encontre des bénéficiaires de l'API et de l'ASS seront précisées par décret. Celui-ci devrait donc détailler les situations susceptibles de provoquer le déclenchement d'une sanction administrative et, tout en laissant un certain pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, fixer un barème plafond pour le montant des pénalités.
Dans le souci d'assurer à la fois une certaine équité dans les sanctions prononcées d'un département à l'autre et un parallélisme des formes entre les trois minima, votre commission propose donc de préciser que les conditions de mise en oeuvre des sanctions administratives prononcées dans le cadre du RMI par les présidents de conseils généraux seront également précisées par décret.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 10 ter (nouveau) (art. L. 524-6 et L. 524-7 du code de
la sécurité sociale)
Pénalités applicables
à la fraude à l'allocation de parent isolé
Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à harmoniser les sanctions pénales applicables en cas de fraude à l'API avec celles applicables au RMI et à l'ASS et crée une possibilité pour le directeur de la caisse d'allocations familiales de prononcer une amende administrative en cas de déclaration volontairement inexacte ou incomplète.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article additionnel, introduit à l'initiative du rapporteur, fixe pour l'API les mêmes sanctions pénales et administratives que celles prévues à l'article 10 bis pour le RMI.
Avant l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, la fraude à l'API était sanctionnée, conformément à l'article L. 554-1 du code de la sécurité sociale, d'une amende de 4.500 euros doublée en cas de récidive, sur le modèle prévu pour toutes les prestations familiales. Depuis le 19 décembre 2005, date d'entrée en vigueur de cette loi, l'API relève du régime mis en place pour l'ensemble des prestations versées par des organismes de protection sociale qui prévoit une amende pénale de 5.000 euros et la possibilité, pour les directeurs des Caf, de prononcer une amende administrative d'un montant maximum de 5.032 euros.
Le présent article n'abroge pas le régime de sanctions qui vient d'être mis en place pour les prestations sociales en général mais il déroge à ce régime général pour l'API, en atténuant la sanction applicable en cas de fraude à cette allocation : celle-ci sera désormais punie d'une amende de 4.000 euros, doublée en cas de récidive. Il est également précisé que, si les faits sont d'une gravité telle qu'ils constituent une escroquerie au sens du code pénal, les sanctions prévues par ce dernier, à savoir 375.000 euros d'amende et cinq ans d'emprisonnement, se substituent à cette peine.
Par cohérence avec le dispositif proposé par l'article 10 bis pour le RMI, cet article atténue également - 3.000 euros au lieu de 5.032 euros - les sanctions administratives pouvant être prononcées à l'égard des bénéficiaires de l'API coupables de déclarations volontairement inexactes ou incomplètes ayant conduit à des versements indus de l'allocation.
Comme pour le RMI, la procédure de sanction administrative prévoit un certain nombre de garanties pour les bénéficiaires concernés : information préalable de l'intéressé sur les faits reprochés et le montant de l'amende, invitation à présenter des observations écrites ou orales et à se faire assister par la personne de son choix, délai minimal d'un mois entre l'information adressée au contrevenant et l'édiction de la sanction. En outre, aucune sanction ne pourra être prononcée sans qu'une commission, constituée au sein du conseil d'administration de la Caf et comportant des représentants des usagers, ait donné son avis sur la pénalité envisagée.
Il est enfin indiqué qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application de cet article. Celui-ci devrait donc déterminer les situations susceptibles de faire l'objet d'une amende administrative et le barème des pénalités applicables.
II - La position de votre commission
Par coordination avec la position qu'elle a retenue à l'article 10 bis , votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 10 quater (nouveau) (art. L. 365-1 et L. 365-3 du code
du travail)
Pénalités applicables à la fraude aux
allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi
Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à harmoniser les sanctions pénales applicables en cas de fraude aux allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi avec celles applicables au RMI et à l'API et crée une possibilité pour le préfet de prononcer une amende administrative en cas de déclaration volontairement inexacte ou incomplète.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article additionnel, introduit à l'initiative du rapporteur, modifie par coordination avec les dispositions prévues pour le RMI et l'API le régime des sanctions pénales et administratives applicables en cas de fraude à l'ASS. Pour des raisons de cohérence du dispositif de sanction des fraudes avec l'ensemble des prestations d'indemnisation du chômage, les modifications apportées par cet article concernent également la fraude à l'assurance chômage, à l'allocation d'insertion, à l'allocation équivalent retraite et aux régimes particuliers d'indemnisation, ainsi que la fraude aux allocations versées par le fonds national pour l'emploi (FNE).
A l'heure actuelle, le fait de bénéficier ou de tenter de bénéficier frauduleusement d'une des allocations d'indemnisation du chômage prévues par le code du travail est puni de 3.750 euros d'amende, cette peine pouvant être assortie d'un emprisonnement de deux mois.
Le 1° de cet article modifie donc l'article L. 365-1 du code du travail pour aligner ses dispositions sur celles retenues pour le RMI et l'ASS : l'amende prévue en cas de fraude s'élèvera donc désormais à 4.000 euros, le double en cas de récidive. La même peine s'appliquera en cas de fraude à la prime de retour à l'emploi et aux primes forfaitaires d'intéressement.
Le 2° de cet article, qui crée un nouvel article L. 365-3 dans le code du travail, prévoit, par coordination avec le dispositif prévu pour le RMI et l'API, la possibilité pour le préfet d'infliger des amendes administratives, d'un montant maximal de 3.000 euros, en cas de déclarations volontairement incomplètes ou inexactes ou d'absence délibérée de signalement d'un changement de situation ayant conduit à des versements indus.
Le produit de l'amende est versé à la personne morale que les déclarations erronées ont lésée, c'est-à-dire celle qui a versé les allocations indues : selon les cas, il s'agira donc des Assedic ou des employeurs publics pour leur personnel contractuel pour les fraudes à l'allocation d'assurance, du fonds de solidarité des travailleurs privés d'emploi pour les fraudes à l'ASS et l'allocation d'insertion ou de l'Etat pour les allocations versées par le FNE.
Les garanties apportées aux bénéficiaires dans le cadre de cette procédure de sanction administrative sont sensiblement les mêmes que celles proposées pour les deux autres minima sociaux :
- les intéressés sont informés préalablement à toute sanction des faits qui leur sont reprochés et de l'amende envisagée ;
- ils ont la possibilité de présenter des observations écrites ou orales et de se faire assister de la personne de leur choix ;
- la pénalité est prononcée, après consultation d'une commission qui comprend des représentants des financeurs et des usagers. Cette commission, qui existe déjà, se prononce aujourd'hui sur les décisions de réduction, de suspension ou de suppression des allocations chômage ;
- l'amende est naturellement susceptible de recours devant le tribunal administratif et ne peut porter sur des faits remontant à plus de deux ans.
Comme pour l'API, il est enfin indiqué qu'un décret en Conseil d'Etat viendra préciser les modalités d'application de cet article.
II - La position de votre commission
Par coordination avec la position qu'elle a adoptée aux articles 10 bis et 10 ter , votre commission ne peut qu'approuver la réforme des sanctions applicables aux allocations d'indemnisation du chômage prévues par cet article.
Dans un souci de parallélisme des formes avec les dispositions de ces deux articles, elle souhaite simplement préciser que les allocataires de l'ASS devront bénéficier, comme ceux du RMI et de l'API, d'un délai suffisant - qui ne saurait être inférieur à un mois - pour adresser leurs observations au préfet quant à la sanction envisagée.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 10 quinquies (nouveau) (article 50 de la loi
n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant
décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et
créant un revenu minimum d'activité)
Report de la date de
remise du rapport annuel d'évaluation de la loi portant
décentralisation du RMI
Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à reporter du 1 er octobre au 1 er décembre de chaque année la date de remise du rapport annuel de la loi portant décentralisation du RMI.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Lors du vote de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI, le législateur avait prévu la remise annuelle au Parlement d'un rapport visant à évaluer le coût de gestion de la prestation décentralisée, à partir des données comptables relatives aux dépenses directes de RMI et de CI-RMA et de celles relatives aux dépenses de personnel affecté à la gestion de ces prestations. Le rapport doit également établir un bilan annuel de l'évolution du nombre de bénéficiaires de ces prestations.
Ce rapport doit être remis au plus tard le 1 er octobre de chaque année. Le choix de cette date vise à permettre aux parlementaires de tirer les conséquences, en termes budgétaires, de l'évolution mise en lumière par celui-ci. Il s'agit notamment de pouvoir adapter les ressources transférées à titre de compensation aux départements pour la gestion de ces deux dispositifs.
Le présent article vise à reporter au 1 er décembre de chaque année la date de remise de ce rapport. Pour justifier ce décalage, le Gouvernement argue qu'au 1 er octobre, il lui est impossible de réunir l'ensemble des données comptables nécessaire pour présenter un rapport réellement exhaustif : pour respecter le calendrier fixé par la loi, il ne peut donc présenter que des évaluations. En reportant au 1 er décembre la date de remise du rapport, il estime qu'il pourrait établir un rapport plus complet car il disposerait alors de toutes les remontées statistiques locales nécessaires.
II - La position de votre commission
Votre commission s'interroge sur le report au 1 er décembre de la date de remise du rapport annuel synthétisant les dépenses de RMI et de RMA supportées par les départements au cours du dernier exercice clos. C'est en effet à dessein que la date du 1 er octobre avait été choisie par le législateur car elle lui permettait de tirer en loi de finances les conséquences d'une éventuelle dérive des dépenses mises à la charge des départements.
Mais il est vrai que les comptes administratifs des départements ne sont définitivement approuvés qu'en novembre, ce qui ne permet pas au Gouvernement de disposer de toutes les informations utiles pour établir un rapport réellement exhaustif. Votre commission ne peut donc que prendre acte de ce report.
Elle estime en revanche qu'il serait souhaitable d'élargir, par amendement , l'objet du rapport susmentionné, en y intégrant les données relatives aux dépenses d'intéressement et au nombre de ses bénéficiaires.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.