Article 8 bis A (nouveau)
Habilitation à réformer par
ordonnance
le statut des sociétés anonymes de crédit
immobilier
L'article 8 bis A du projet de loi « engagement national pour le logement », adopté par les députés sur proposition du Gouvernement, habilite ce dernier à procéder, par voie d'ordonnance, à la réforme des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI).
La situation des sociétés anonymes de crédit immobilier
Un bref historique
La loi du 10 avril 1908, dite loi Ribot 43 ( * ) , a donné naissance à des sociétés à statut particulier, les SACI. Ces sociétés anonymes à but faiblement lucratif, dont la création a souvent résulté de l'initiative privée (entreprises, personnes physiques, collectivités), ont été rattachées, dès l'origine, au mouvement HLM, ce qui leur a permis de bénéficier d'un statut fiscal privilégié. Elles se sont vues confier pour objet principal la distribution de prêts aidés pour faciliter l'achat de leur logement par des familles modestes.
A partir de 1959, leur objet social a progressivement été étendu à un ensemble de compétences immobilières tournées vers l'accession à la propriété (lotissement, construction de maisons et d'appartements, services immobiliers). En outre, jusqu'en 1977, date à laquelle elles ont perdu ce monopole pour le partager avec le Crédit foncier de France (CFF) et le Comptoir des entrepreneurs (CDE), les SACI étaient les seuls distributeurs de prêts aidés pour l'accession à la propriété. En 1995, le remplacement des prêts à l'accession sociale (PAP) par les prêts à taux zéro (PTZ), distribuables par tous les établissements de crédit, a consacré la banalisation de la distribution des prêts aidés pour l'accession à la propriété.
La réforme des SACI de 1991
Indépendamment de cette évolution du cadre réglementaire s'attachant aux prêts aidés, la loi du 15 mai 1991 44 ( * ) a créé le réseau du Crédit immobilier de France, en organisant et réglementant le fonctionnement des SACI. En tant que « famille » du mouvement HLM , les SACI sont soumises à la réglementation résultant du code de la construction et de l'habitation 45 ( * ) . En tant qu'établissements de crédits , les SACI sont également assujetties, depuis 1984, à la loi bancaire 46 ( * ) . A sa date de création, le réseau comptait plus de 120 membres, c'est à dire plus d'une SACI par département, possédant toutes la double qualification d'organisme HLM et d'établissement de crédit.
La loi de 1991 a aussi autorisé les SACI à détenir des filiales dans les conditions de droit commun pour leur permettre de s'adapter aux évolutions de l'environnement économique. La constitution du réseau a été accompagné par la création de la chambre syndicale des SACI, qui constitue son organe central au sens de la loi bancaire. Celle-ci est notamment chargée de garantir la sécurité financière du réseau et de veiller à la cohérence de la gouvernance des sociétés.
La suppression des PAP
En 1995, la banalisation de la distribution des prêts aidés, avec la création des PTZ, a contraint les SACI à opérer une profonde mutation. En particulier, le contexte concurrentiel dans lequel les activités du Crédit immobilier de France s'inscrit, lui a imposé de faire évoluer ses missions historiques (crédit et immobilier) vers un statut fiscal de droit commun. Le groupe a ainsi développé des outils de refinancement garantissant un accès du réseau aux marchés financiers et séparant les risques issus des activités immobilières et de crédit désormais peu compatibles pour des sociétés qui se refinancent sur ces marchés.
Cette adaptation a conduit les SACI, en liaison avec le Gouvernement, à mettre en place une nouvelle organisation reposant sur plusieurs principes directeurs. D'une part, les activités concurrentielles ont été transférées dans des filiales spécifiques et distinctes des SACI. D'autre part, ces différentes filiales ont été organisées de manière à garantir une bonne maîtrise des risques relatifs à chacun des métiers. Enfin, les filiales n'exerçant pas d'activités concurrentielles directes ont été réorientées vers l'exercice de missions sociales, principalement tournées vers l'accession sociale à la propriété, en liaison avec les collectivités locales, le financement des missions étant assuré par les dividendes versés par les filiales de droit commun.
L'organisation du réseau des SACI
Un réseau complexe
Organisées sur une base territoriale, les SACI sont au nombre de 58. En leur qualité d'établissement de crédit, chaque SACI doit recevoir l'agrément du comité des établissements de crédits 47 ( * ) . En outre, elles sont toutes constituées en réseau placé sous l'autorité de la chambre syndicale des SACI, organe doté de prérogatives très importantes.
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Selon les dispositions de l'article L. 511-31 du code monétaire et financier, « les organes centraux sont chargés de veiller à la cohésion de leur réseau et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés. A cette fin, ils prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements comme de l'ensemble du réseau. Ils peuvent également décider d'interdire ou de limiter la distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement qui leur sont affiliés ». En outre, ils « veillent à l'application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements et exercent un contrôle administratif, technique et financier sur leur organisation et leur gestion. Les contrôles sur place des organes centraux peuvent être étendus à leurs filiales directes ou indirectes, ainsi qu'à celles des établissements qui leur sont affiliés ». La Chambre syndicale se voit en outre conférer des pouvoirs spécifiques par le code de la construction et de l'habitation (article L. 422-4-1). Elle donne son agrément à chaque dirigeant de SACI et peut le retirer, si les conditions « d'honorabilité » du dirigeant ne sont plus remplies. La Chambre syndicale peut également prononcer à l'égard d'un établissement du réseau les sanctions disciplinaires (avertissement, blâme et radiation de l'affiliation au réseau). Elle peut aussi prononcer à l'égard des dirigeants les mêmes sanctions disciplinaires. |
Le capital de chaque SACI est librement constitué. Il se caractérise par une grande diversité puisqu'on dénombre jusqu'à 200 actionnaires par société. Selon les informations transmises à votre rapporteur, le nombre total d'actionnaires des SACI s'élèverait, quant à lui, à 12.000. Votre commission note que dans ces sociétés prévaut encore la « règle des 10 voix », comme dans les sociétés anonymes HLM avant la réforme de 2003, qui limite les droits de vote des actionnaires, quelque soit la part de capital détenue.
La structuration du réseau des SACI se distingue par sa très grande complexité, tant du fait de l'enchevêtrement des différentes filiales que par les liens capitalistiques qui les unissent. Deux grands blocs se dégagent néanmoins nettement : un pôle financier et un pôle immobilier.
Le pôle financier du réseau des 58 SACI, connu sous l'enseigne Crédit immobilier de France (CIF) et placé sous l'autorité de la Chambre syndicale, détient 100 % du capital d'une compagnie financière, Crédit immobilier France développement (CIFD), qui gère les activités financières du groupe.
CIFD est actionnaire majoritaire (51 %) des filiales financières du groupe CIF, le réseau des SACI étant propriétaire des 49 % restant du capital. Ces filiales sont organisées en 18 sociétés financières régionales (SFR). Ces dernières ont pour objet la distribution de prêts, dans des conditions concurrentielles, pour les particuliers souhaitant accéder à la propriété. En outre, CIFD est actionnaire unique de Banque patrimoine et immobilier (BPI), structure spécialisée dans le crédit immobilier aux particuliers, distribuant notamment des plans d'épargne logement. Enfin, CIFD possède 100 % du capital de la Caisse centrale du Crédit immobilier de France (3 CIF), organe doté du statut de banque, qui assure le refinancement et la liquidité des sociétés du réseau et fournit les instruments de couverture contre les risques.
S'agissant du pôle immobilier , les SACI sont tout d'abord actionnaires de référence 48 ( * ) de 34 sociétés anonymes HLM et contrôlent la majorité du capital de 27 sociétés anonymes coopératives de production HLM.
Les SACI détiennent également, de manière individuelle ou conjointe, des filiales immobilières qui exercent des activités concurrentielles, regroupées par filière 49 ( * ) , de promotion-lotissement, de construction de maisons individuelles, de transactions ainsi que de gestion et d'administration de biens.
Enfin, les SACI, en tant qu'organismes HLM, exercent des missions sociales, financées par les dividendes des filiales concurrentielles. Près de 50 millions d'euros y sont consacrés chaque année. Ces missions présentent une grande variété en fonction des territoires et sont effectuées en liaison avec les collectivités territoriales, mais aussi l'ANAH ou les caisses d'allocations familiales. Ces opérations prennent essentiellement la forme de bonifications de prêts pour en réduire les taux ou de subventions. En outre, certaines SACI assurent le préfinancement de travaux de réhabilitation de logements occupés par des ménages très modestes. Par ailleurs, une SACI du Loir-et-Cher a conduit une opération bénéficiant à des familles très démunies vivant dans un habitat troglodyte, tandis qu'en Gironde, des actions en faveur de la sédentarisation des gens du voyage ont été menées.
En définitive, les synergies entre les activités des filiales concurrentielles et les missions sociales ont permis aux SACI d'être des partenaires incontournables pour la réalisation d'opérations d'intérêt général réputées « infaisables » parce que non rentables ou exigeant un « travail de dentelle ».
Un acteur important dans le secteur immobilier
Le réseau financier des SACI est un acteur important du crédit immobilier puisqu'il détient 4,5 % de parts de marché, à comparer aux 26 % du Crédit agricole par exemple. Au total, les filiales de crédit des SACI ont distribué, en 2005 50 ( * ) , 5,5 milliards d'euros de crédits et détenaient 23,5 milliards d'encours de crédit. Compte tenu de la forte vocation sociale du groupe, le Crédit immobilier de France est aussi un acteur substantiel pour la distribution des PTZ, puisque sa part de marché sur ce produit s'élève à près de 11 %.
En matière immobilière, les SACI jouent un rôle éminent dans la mesure où, en 2005 51 ( * ) , elles ont vendu 4.050 logements collectifs en VEFA, 5.100 maisons individuelles et 1.350 lotissements, dont une grande partie à des ménages à revenus modestes ou faibles. Elles ont, également à ce titre, construit 5.500 logements locatifs sociaux en 2005 par l'intermédiaire de leurs sociétés HLM.
Pourquoi une réforme des SACI ?
La volonté du Gouvernement de réformer les sociétés anonymes de crédit immobilier procède d'une double volonté. D'une part, le Gouvernement souhaite tirer les conséquences de la banalisation des activités exercées par ces organismes. La filialisation complète des activités de crédit, du fait de la suppression des PAP, ne justifie plus que l'ensemble du réseau soit placé sous la houlette d'un organe central au sens de la loi bancaire. L'un des objectifs de la réforme vise donc à mieux identifier, tout en maintenant son caractère intégré, le pôle financier des SACI. D'autre part, il est souhaitable de mieux affirmer la vocation sociale de ces sociétés en les ancrant dans les politiques locales de l'habitat et en mobilisant une part plus importante de leurs résultats en faveur du logement des plus démunis.
Parallèlement, la consolidation de leur ancrage au sein du monde HLM et les modes de gouvernance des SACI méritent des clarifications, en particulier dans le cadre de l'accroissement du rôle des collectivités territoriales dans la conduite des politiques de l'habitat.
A cet effet, M. Jean-Louis Borloo a été amené à présenter à l'Assemblée nationale une habilitation autorisant le Gouvernement à réformer les SACI par voie d'ordonnance.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Le champ de l'habilitation, telle qu'elle résulte du dispositif retenu par les députés, permettrait au Gouvernement :
- de transformer les SACI en sociétés ayant pour objet principal la réalisation d'opérations d'intérêt général dans le domaine de l'accession sociale à la propriété ;
- de prévoir les dispositions nécessaires afin que les règles d'organisation, d'administration et de gestion des SACI soient compatibles avec leur nouvel objet, dans le respect du droit des actionnaires ;
- de déterminer les conditions dans lesquelles les SACI se mettent en conformité avec leur nouvel objet ;
- de veiller à ce que les actionnaires des SACI qui souhaitent céder leurs titres à l'occasion de la modification de l'objet de ces sociétés bénéficient, dans le respect du droit de propriété, de la possibilité réelle d'y procéder ;
- et, enfin, d'organiser les conditions dans lesquelles les fonds propres des nouvelles sociétés qui ne sont pas nécessaires à l'accomplissement de leur objet reçoivent une affectation conforme à l'intérêt général.
Le dernier alinéa de l'article 8 bis A oblige le Gouvernement à prendre l'ordonnance dans les deux mois suivant la promulgation de la loi « engagement national pour le logement » et à déposer le projet de loi de ratification dans les deux mois suivant sa publication.
Observations de votre commission
Renforcer les missions sociales et l'ancrage dans les politiques de l'habitat
Votre commission partage entièrement le souhait de renforcer la finalité sociale du réseau pour le logement des plus démunis, en lien avec les politiques locales de l'habitat, qu'il s'agisse du soutien aux projets d'accession des ménages modestes ou des interventions en faveur de la mixité et de la diversité sociales. Compte tenu du rôle majeur que jouent les SACI en matière d'accession sociale à la propriété, elle estime que cette volonté constitue un complément indispensable des objectifs ambitieux définis par le Gouvernement avec le plan de cohésion sociale.
L'autre but poursuivi par le Gouvernement, que votre commission soutient également sans réserve, est de parvenir à une réforme consensuelle de cette famille HLM. A l'appui de cette affirmation, votre commission souligne qu'un comité des sages a été constitué sur cette question, conformément à ce que le Ministre avait indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale. Ce comité, qui regroupe les anciens ministres du logement, les présidents des commissions des affaires économiques et des finances ainsi que les rapporteurs du présent projet de loi, a pour mission d'examiner les conditions dans lesquelles les SACI pourraient être réorganisées. Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Borloo a noté, à cet égard, qu'il était souhaitable de trouver « le meilleur outil législatif, qui pourra être différent » de celui qui est proposé par l'article 8 bis A.
Les évolutions possibles
D'après les premiers éléments d'information recueillis par votre rapporteur, la réforme des SACI pourrait se traduire par leur transformation en sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC), régies par la loi du 10 septembre 1947 52 ( * ) et le code de commerce, et par l'évolution de la Chambre syndicale en union d'économie sociale.
Dans le même temps, la gouvernance de ces nouvelles SCIC serait revue pour permettre aux collectivités territoriales et aux autres organismes HLM de jouer un rôle important dans la détermination de leurs actions. En effet, les règles juridiques encadrant le fonctionnement des SCIC autorisent la constitution de plusieurs collèges d'actionnaires, ce qui permet de respecter la diversité des actionnaires et des territoires.
Enfin, les modalités d'un ancrage total des SACI au sein du monde HLM dans le cadre de cette réforme restent encore en débat, tout comme l'est le positionnement du pôle financier. A ce sujet, des réflexions sont en cours sur l'opportunité d'adosser le groupe Crédit immobilier de France à un autre établissement financier ou de lui permettre d'échanger des participations avec un tel établissement.
En complément de cette réforme, l'Etat conclurait une convention avec le réseau des SACI, sur le modèle de celle qu'il avait passée avec l'Union sociale pour l'habitat pour la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale. Celle-ci, conclue pour une durée de cinq années, prévoirait la réalisation de 15.000 maisons à 100.000 euros, la construction de 5.000 logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers « ANRU » et de 2.000 logements d'urgence.
Enfin, le volet financier, qui est intimement lié à l'ensemble de la réforme et en constitue un élément indissociable, paraît être le plus stabilisé, malgré les craintes qui avaient pu être légitimement exprimées à l'Assemblée nationale. Votre rapporteur relève qu'un accord est en cours de finalisation avec la Chambre syndicale. Il prévoirait d'affecter 300 millions d'euros pour la réalisation d'activités sociales dans le domaine du logement. Les SACI, en vertu de cet accord, consacreraient également 50 millions d'euros en 2006, en liaison avec l'ANAH, à des activités très sociales. Enfin, 150 millions d'euros pourraient être affectés à ces missions sociales en 2007 au titre du rattrapage des années précédentes. Au total, les SACI devraient dégager 500 millions d'euros de fonds propres en faveur du logement social . Votre commission note toutefois que la mobilisation de cette somme ne sera pas aisée. A ce titre, elle se déclare convaincue par l'argumentation de la Chambre syndicale selon laquelle cette somme constitue un maximum, d'après des consultations qu'elle aurait réalisées auprès de banques d'affaires. En outre, votre commission est sensible à l'argument selon lequel les SACI ne disposent pas d'une « trésorerie dormante » facilement mobilisable. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Claude Sadoun, président de la chambre syndicale, a en effet expliqué que les fonds propres étaient « investis dans l'outil de production », c'est à dire dans les filiales, et qu'ils ne présentaient pas de caractère liquide. La mobilisation de ces fonds nécessitera donc pour les SACI de se défaire de certaines participations qu'elles détiennent dans des filiales.
La question des fonds propres
De manière plus générale, pour votre commission, il n'est pas douteux que les fonds propres et les bénéfices des SACI présentent un caractère privé . A l'époque des PAP, en tant que simples distributeurs, les SACI étaient rémunérées par une commission de gestion 53 ( * ) avec laquelle elles devaient couvrir l'ensemble de leurs coûts opérationnels (distribution, gestion, recouvrement) et dégager les fonds propres prudentiels nécessaires à l'exercice d'une activité de crédit. De plus, contrairement au Crédit foncier de France dont les pertes finales sur les prêts étaient supportées par l'Etat, les SACI devaient couvrir avec cette commission l'intégralité des pertes éventuelles. A l'inverse du CFF, les SACI n'avaient donc aucunement leur marge d'intermédiation garantie.
Surtout, c'est en partie grâce à l'excellence de leur gestion que ces sociétés n'ont pas éprouvé les difficultés du Crédit foncier et du Comptoir des entrepreneurs au moment du remplacement des PAP par les PTZ. Le réseau des SACI a intégralement supporté les coûts liés à la suppression des PAP, ce qui a représenté 350 millions de francs la première année 54 ( * ) , alors que l'Etat a intégralement assumé le coût de ce réaménagement pour les encours du CFF et du CDE.
Dans ces conditions, votre commission émet les plus grandes réserves sur la constitutionnalité du dispositif prévu au 5° de l'habilitation, autorisant le Gouvernement à organiser de manière pérenne les modalités selon lesquelles les fonds propres des nouvelles sociétés qui ne sont pas nécessaires à l'accomplissement de leur objet reçoivent une affectation conforme à l'intérêt général. En effet, une telle rédaction ouvre la porte à une captation périodique des fonds propres des SACI, qui pourrait s'apparenter à une véritable nationalisation.
Malgré ces interrogations, votre commission, à ce stade de ses réflexions, ne vous proposera pas, pour le moment, de modification de cet article. En effet, des concertations entre le Gouvernement, le Parlement, l'Union sociale pour l'habitat et la chambre syndicale sont encore en cours sur les modalités de la réforme. Or, en fonction des résultats de ces dernières, des solutions juridiques différentes pourraient être dégagées dans la perspective de la discussion du projet de loi en séance publique. Ces incertitudes conduisent votre commission à s'abstenir de prendre position sur cet article, votre rapporteur se réservant la possibilité de faire des propositions avant la discussion du texte en séance publique.
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A ce stade de ses analyses, votre commission réserve sa position sur cet article. |
* 43 Loi relative à la petite propriété et aux maisons à bon marché.
* 44 Loi n° 91-457 du 15 mai 1991 relative aux sociétés anonymes de crédit immobilier.
* 45 Livre IV de ce code aux articles L. 422-4 à L. 422-4-3.
* 46 Loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, dont les dispositions sont désormais codifiées dans le code monétaire et financier.
* 47 Article L. 422-5 du code de la construction et de l'habitation.
* 48 Au sens de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003.
* 49 Pierres et Territoires, Maisons d'en France et Immo de France.
* 50 Montants estimés.
* 51 Idem.
* 52 Loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.
* 53 Au demeurant inférieure à celle perçue par le CFF et le CDE.
* 54 Somme récurrente sur les exercices suivants jusqu'à extinction de l'encours des prêts.