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Projet de loi autorisant l'approbation d'accords internationaux sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire

 

II. LES PROTOCOLES DU 12 FÉVRIER 2004 : UN RENFORCEMENT DES MODALITÉS DE RÉPARATION DES DOMMAGES EN CAS D'ACCIDENT NUCLÉAIRE

L'accident de Tchernobyl, le 26 avril 1986, a provoqué une prise de conscience aiguë de la nécessité de renforcer le dispositif international relatif aux activités nucléaires, que ce soit en matière de sûreté et de sécurité ou en matière de réparation des dommages.

L'accident de Tchernobyl

L'accident survenu le 26 avril 1986 lors d'un essai de sûreté sur la tranche 4 de la centrale nucléaire de Tchernobyl, en Ukraine, alors république soviétique, s'est révélé d'une gravité exceptionnelle du fait de l'enchaînement de trois causes cumulatives : un défaut de sûreté dans la conception du réacteur de type RMBK, un incident lors d'opérations de maintenance et une mauvaise gestion des procédures de sécurité. L'explosion et l'incendie du réacteur ont provoqué la retombée de matériaux irradiés à proximité du site ainsi qu'un nuage radioactif qui s'est disséminé, durant une dizaine de jours, à travers la plupart des pays d'Europe. Certains radionucléides à courte période de radioactivité, comme l'iode 131, ont disparu à l'issue de quelques jours, mais aujourd'hui encore, on continue de déceler la radioactivité due au césium 137. Les zones les plus contaminées se situent en Biélorussie, en Ukraine et en Russie, mais du fait des vents, les pays scandinaves ainsi que l'Europe centrale et occidentale sont également touchés.

Une zone d'exclusion de 30 km autour de la centrale fut déclarée et toutes les personnes y résidant furent évacuées après avoir été extérieurement décontaminées. Au sein de cette zone d'exclusion, les activités agricoles et forestières demeurent limitées. Afin de confiner les matières radioactives dans le réacteur, un sarcophage a été construit en six mois, pour une durée de vie de trente ans, mais il se dégrade rapidement. Un programme d'actions visant à réduire les risques présentés par le sarcophage a été lancé en 1997 pour un coût de 700 millions d'euros financés par l'Ukraine et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.

Le bilan de la catastrophe de Tchernobyl demeure aujourd'hui très controversé. Une étude réalisée sous l'égide des Nations Unies et de l'AIEA, publiée en septembre 2005, fait état d'un total d'environ 4 000 décès par cancer, dont 60 déjà constatés et 3 940 pouvant potentiellement survenir au cours des prochaines années. Cette étude porte principalement sur les personnes évacuées et les personnels des équipes d'intervention (les « liquidateurs »). Si l'on prend en compte les habitants des zones contaminées, le nombre de décès pourrait être bien supérieur : 9 000 en Ukraine, Biélorussie et Russie, selon une évaluation de l'Organisation mondiale de la santé publiée en avril dernier ; 16 000 dans toute l'Europe, dont les deux-tiers dans les trois pays précités, selon le Centre international de recherche sur le cancer, agence spécialisée rattachée à l'OMS ; plusieurs dizaines de milliers selon certaines organisations non-gouvernementales.

Quant à l'impact socio-économique de l'accident, il se chiffrerait, selon le rapport des Nations Unies précité, à plusieurs centaines de milliards de dollars. L'Ukraine et la Biélorussie consacrent actuellement 5 à 7 % de leur budget aux programmes de réhabilitation et aux avantages accordés aux populations considérées comme victimes de l'accident.

Par l'ampleur des dommages humains, économiques ou environnementaux qu'elle a provoqués, la catastrophe de Tchernobyl, sans équivalent dans l'histoire de l'énergie nucléaire civile, dépassait largement ce qu'un régime légal d'assurance ou de réparation peut prétendre couvrir. L'importance des questions de responsabilité civile en matière nucléaire au plan international a cependant été d'autant plus soulignée qu'à l'époque, l'Union soviétique avait décliné toute responsabilité pour les dommages survenus hors de son territoire au motif qu'elle n'était partie à aucune des conventions internationales existantes. Par ailleurs, il est clairement apparu que même en cas d'accidents de moindre ampleur, le régime international de responsabilité civile demeurait gravement insuffisant.

En 1990, le conseil des gouverneurs de l'AIEA a confié à un comité permanent sur la responsabilité pour les dommages nucléaires le soin d'évaluer les améliorations à apporter au régime international. Après plus de sept années de négociation, l'AIEA adoptait le 29 septembre 1997 un protocole d'amendement à la convention de Vienne ainsi qu'une convention complémentaire sur la réparation des dommages nucléaires. Ces deux textes ont notablement renforcé les garanties apportées par le régime de réparation de l'AIEA.

Comme ils s'y étaient engagés au moment des négociations sur la convention de Vienne, les Etats-parties à la convention de Paris de l'OCDE ont alors entrepris à leur tour une mise à jour de leur convention, en vue notamment de préserver l'harmonie entre les deux régimes internationaux. C'est le 12 février 2004 qu'ont été adoptés les protocoles modifiant la convention de Paris et la convention complémentaire de Bruxelles.

A. LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES PAR LES PROTOCOLES

Le protocole portant modification de la convention de Paris et le protocole portant modification de la convention complémentaire à la convention de Paris ont été adoptés le 12 février 2004.

Les principales améliorations apportées par ces deux protocoles au régime de responsabilité civile mis en place par l'OCDE, et auquel adhèrent la France et les autres pays d'Europe occidentale, sont essentiellement de deux ordres.

Une première série d'améliorations concerne les mécanismes juridiques qui déterminent l'étendue du risque couvert.

Le champ des activités concernées par la convention est étendu de manière à couvrir toutes les installations en lien avec une activité nucléaire, comme celles dédiées à l'évacuation des déchets radioactifs ou celles en cours de déclassement. Mais surtout, c'est la notion de dommage qui fait l'objet d'une actualisation. Elle comprend désormais le coût des mesures de sauvegarde prise par les autorités, celui de la restauration de l'environnement, ainsi que les dommages économiques dits « immatériels », c'est-à-dire par exemple le « manque à gagner » en relation directe avec la dégradation de cet environnement. Cet élargissement notable des possibilités de réparation est tempéré par le fait qu'en dehors des dommages directs aux biens ou aux personnes, la définition retenue dans la convention révisée laisse globalement au droit du tribunal compétent le soin de préciser l'étendue de la couverture. S'agissant des mesures de sauvegarde ou de restauration, celles-ci doivent, pour être prises en compte, avoir été approuvées par les autorités compétentes. Le tribunal compétent appréciera leur caractère « raisonnable » eu égard aux circonstances, c'est-à-dire à la nature et à l'ampleur du dommage subi ou potentiel, à l'efficacité présumée de ces mesures et aux connaissances scientifiques et techniques pertinentes.

La convention révisée voit également son champ géographique d'application étendu. Certains pays qui ne sont partie ni à la convention de Paris, ni à la convention de Vienne, pourront cependant demander réparation des dommages subis sur leur territoire ou dans la zone maritime, s'ils répondent à certaines conditions : soit être dotés d'une législation nationale de responsabilité civile qui offre des avantages équivalents à ceux des conventions internationales et qui offre la réciprocité, soit ne pas avoir eux-mêmes d'installations nucléaires. Il s'agit ici de faciliter l'acceptation des transports internationaux de matières nucléaires, spécialement maritimes, par les pays non nucléarisés, en leur offrant la garantie d'une couverture financière élevée en cas de dommage.

En matière de transport de substances nucléaires, le nouveau texte subordonne le transfert de responsabilité d'un exploitant à un autre à l'existence, pour ce dernier, d'un intérêt économique direct à l'égard des substances nucléaires qu'il transporte. Il s'agit ici d'éviter que des exploitants nucléaires acceptent la prise en charge de la responsabilité civile nucléaire d'un transport par lequel ils ne sont pas concernés, au seul motif que leur législation prévoit des montants de réparation, et donc des primes d'assurances, moins élevés. De telles pratiques, parfois utilisées pour réduire le coût des opérations, contrevenaient évidemment à l'esprit des conventions internationales qui visent à responsabiliser l'exploitant.

Par ailleurs, le protocole ne permet plus à un exploitant d'être exonéré de sa responsabilité pour les dommages nucléaires résultant d'un accident nucléaire directement dû à des cataclysmes naturels de caractère exceptionnel, tels que des séismes. Seule subsiste l'exonération de responsabilité en cas d'actes de conflit armé, d'hostilités, de guerre civile ou d'insurrection.

Enfin, le délai de prescription des actions en responsabilité reste de 10 ans dans le cas général, mais il est porté à 30 ans lorsque l'action concerne un décès ou un dommage aux personnes. Cet allongement est bien entendu destiné à couvrir le cas de maladies dont le lien avec un accident nucléaire serait avéré mais qui se déclareraient au-delà d'une période de 10 ans. Les législations peuvent toutefois prévoir un délai de prescription courant à partir du moment où la victime a eu connaissance du dommage nucléaire et de l'exploitant responsable. Ce délai dit « de découverte » ne pouvait jusqu'alors être inférieur à 2 ans. Il est porté à 3 ans par le protocole.

La seconde série d'améliorations porte sur le montant des indemnisations.

Il existe en effet trois niveaux de réparation. Une première tranche d'indemnisation est à la charge de l'exploitant. Au-delà, la plupart des Etats parties à la convention de Paris ont mis en place, sur la base d'une convention complémentaire facultative, deux autres niveaux de réparation, avec une contribution de l'Etat de l'installation puis, en dernier ressort, une contribution d'un fonds international alimenté par tous les Etats-parties.

La révision opérée en 2004 confirme ce système de réparation à trois étages tout en revalorisant très sensiblement chacune des trois tranches d'indemnisation.

Dans la convention actuelle, la responsabilité de l'exploitant est limitée à un montant très réduit : 15 millions de droits de tirages spéciaux (DTS) du Fonds monétaire international, soit environ 18 millions d'euros. Cette tranche sera portée à 700 millions d'euros au minimum, les législations nationales pouvant fixer un niveau supérieur pour la responsabilité de l'exploitant. Cette augmentation considérable a été fixée en référence à la capacité du marché de l'assurance, les assureurs nucléaires ayant indiqué qu'une couverture maximale d'environ 700 millions d'euros était disponible à l'heure actuelle. Il est à noter que la convention prévoyait la possibilité de fixer des montants de responsabilité réduits pour les installations à faible risque et pour le transport, avec un montant minimum de 5 millions de DTS. Ce montant minimum est porté à 70 millions d'euros pour les installations à faible risque et à 80 millions d'euros pour le transport.

Les deux autres tranches d'indemnisation prévues par la convention complémentaire sont elles aussi revalorisées.

L'Etat de l'installation, dans le système actuel, couvrait la différence entre la première tranche et 175 millions de DTS, soit un peu plus de 200 millions d'euros. Cette deuxième tranche est désormais comprise entre les 700 millions d'euros à charge de l'exploitant et 1,2 milliard d'euros, soit un montant de 500 millions d'euros à charge de l'Etat de l'installation.

Enfin, le fonds international était actuellement sollicité au-delà de 175 millions de DTS jusqu'à 300 millions de DTS, ce qui représentait une garantie maximale de 152 millions d'euros. Il interviendra désormais entre 1,2 et 1,5 milliard d'euros, soit une garantie maximale de 300 millions d'euros.

B. LES PROTOCOLES ET LA LÉGISLATION FRANÇAISE

Le régime juridique de la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire applicable en France repose sur la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968, prise pour l'application de la Convention de Paris et de la Convention complémentaire de Bruxelles.

Il reprend pour l'essentiel les règles posées par ces deux conventions. Toutefois, le montant de responsabilité des exploitants d'installations nucléaires est fixé à 91 millions d'euros, alors que la convention de Paris, dans son état non modifié, n'obligeait qu'à un montant de 15 millions de DTS (18 millions d'euros). Par ailleurs, le bénéfice des garanties est étendu par la loi française à des dommages nucléaires dont la couverture est facultative pour les Etats-parties à la convention de Paris. Il s'agit des accidents nucléaires dans les installations militaires, ainsi que des accidents de transports nucléaires non soumis à la convention de Paris. Dans ces situations, la loi du 30 octobre 1968 accorde des montants d'indemnisation équivalant à, respectivement, la 3ème et la 2ème tranches de la convention de Bruxelles, soit, jusqu'à la révision de cette dernière, 300 millions de DTS (152 millions d'euros) et 175 millions de DTS ( 200 millions d'euros).

Les deux protocoles du 12 février 2004 imposent à la France de revoir sa législation sur la responsabilité civile en matière nucléaire, notamment pour tenir compte du relèvement des plafonds de responsabilité.

C'est pourquoi le Sénat a adopté le 8 mars dernier, sur l'initiative de notre commission des Affaires économiques, un amendement au projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

Le nouvel article 31A inséré par le Sénat, actuellement en instance devant l'Assemblée nationale, abroge les dispositions relatives au transfert de responsabilité de l'exploitant vers un transporteur, pour tenir compte des modifications apportées par le protocole, ces dispositions n'ayant d'ailleurs jamais été mises en pratiques dans notre pays. Cet article relève également les différents montants de réparation pour les aligner sur ceux prévus par les protocoles du 12 février 2004. Il modifie les délais de prescription, en revoyant aux nouveaux délais prévus par la convention de Paris révisée.

Ainsi, le projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, actuellement en cours de navette, tire par anticipation toutes les conséquences des protocoles dont le Sénat est appelé à autoriser la ratification.

Votre rapporteur souhaiterait également souligner, d'une manière plus générale, que notre pays continue d'améliorer le cadre législatif, règlementaire et administratif, déjà très étoffé, qui régit les activités nucléaires. Le projet de loi sur la transparence et la sécurité, précédemment évoqué, en est une illustration, avec, par exemple, la création d'une Haute autorité de sûreté nucléaire, indépendante du Gouvernement, ou encore le renforcement des procédures de contrôle et d'inspection. De même, le Sénat examinera prochainement le projet de loi, déjà adopté par l'Assemblée nationale, sur la gestion des déchets radioactifs. Fruit de quinze années de recherche et d'évaluations menées en application de la loi du 30 décembre 1991, ce texte doit mettre en place des solutions sûres et de très long terme pour gérer tous les types de déchets radioactifs en protégeant la santé des personnes et l'environnement.