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Proposition de loi relative à la législation funéraire

 

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
DU RENFORCEMENT DES CONDITIONS D'EXERCICE
DE LA PROFESSION D'OPÉRATEUR FUNÉRAIRE

Article premier (art. L. 2223-23-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Institution d'une commission départementale des opérations funéraires auprès du préfet du département

Cet article a pour objet de créer, dans un nouvel article L. 2223-23-1 du code général des collectivités territoriales, une commission départementale des opérations funéraires qui, placée auprès du préfet du département, serait consultée lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation d'un opérateur funéraire.

1. Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales, tout opérateur qui, habituellement ou non, fournit aux familles des prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres, définit ces fournitures ou assure l'organisation des funérailles, doit être habilité à cet effet, quelle que soit sa forme juridique.

L'habilitation, valable sur l'ensemble du territoire national, est octroyée pour six ans et renouvelable à chaque échéance. Elle est délivrée aux demandeurs qui remplissent les conditions suivantes :

- conditions relatives aux dirigeants : ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation à une peine d'emprisonnement, avec ou sans sursis, figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire, soit pour un crime, soit pour un délit cité à l'article L. 2223-24 du code général des collectivités territoriales4(*) ; ne pas avoir été frappé de faillite personnelle ou de toute autre sanction au regard de la législation applicable en matière de redressement et liquidation judiciaires des entreprises ; être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;

- conditions minimales de capacité professionnelle des agents et dirigeants : les personnels, gérants et dirigeants des entreprises, régies, associations et établissements qui bénéficient de l'habilitation ou la sollicitent doivent justifier d'une formation professionnelle particulière (articles R. 2223-42 à R. 2223-47 du code général des collectivités territoriales), et même d'un diplôme pour les thanatopracteurs (articles L. 2223-45 et R. 2223-49 du code général des collectivités territoriales) ;

- conformité des installations techniques (chambres funéraires, crématoriums) et des véhicules aux prescriptions fixées par la réglementation funéraire ;

- régularité de la situation du bénéficiaire au regard des impositions de toute nature et des cotisations sociales.

En vertu de l'article L. 2223-25 du code général des collectivités territoriales, les habilitations peuvent faire l'objet d'une suspension, prononcée pour une durée maximale d'un an, ou d'un retrait, après mise en demeure, pour les motifs suivants :

- non respect des dispositions du code général des collectivités territoriales.

- non exercice ou cessation d'exercice des activités au titre desquelles l'habilitation a été délivrée :

- atteinte à l'ordre public ou danger pour la salubrité publique.

L'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires a étendu les motifs de suspension et de retrait des habilitations, en remplaçant le non-respect du règlement national des pompes funèbres par celui de l'ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales. Ainsi, l'habilitation peut désormais être suspendue ou retirée au regard de toutes les prestations effectuées dans le cimetière (exhumation, manque de décence...).

Des sanctions pénales peuvent également être prononcées contre toute personne qui dirige, en droit ou en fait, une régie, une entreprise, une association ou un établissement sans l'habilitation nécessaire ou alors que celle-ci a été suspendue ou retirée (article L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales) Cette infraction pénale est punie d'une amende de 75.000 euros et, pour les personnes physiques, de peines complémentaires, telles que l'interdiction des droits civiques, civils et de famille ou l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise.

La mission d'information a pu constater que les conditions de délivrance de l'habilitation n'étaient actuellement pas satisfaisantes.

En effet, le code général des collectivités territoriales prévoit uniquement des critères stricts de technicité, de moralité et de nationalité et les préfectures s'estiment dès lors avoir compétence liée, se refusant à exercer tout pouvoir discrétionnaire -l'habilitation ne pourrait ainsi être refusée dès lors que les documents administratifs exigées sont effectivement produits. Pourtant, d'après les opérateurs funéraires, il semblerait que les exigences manifestées pour l'obtention de l'habilitation varient selon les préfectures.

La mission d'information a recommandé que le contrôle de la qualification des opérateurs funéraires soit amélioré lors de la délivrance de l'habilitation par les préfets (recommandation n° 1).

En outre, tout en constatant les efforts des préfectures pour développer leur contrôle sur l'activité des opérateurs funéraires -le nombre des retraits prononcés étant en augmentation constante depuis quelques années-, la mission d'information a insisté sur la nécessité que ce contrôle soit encore davantage renforcé, le non-respect de la réglementation funéraire devant systématiquement conduire au prononcé d'une sanction administrative à l'encontre de l'opérateur (recommandation n° 2).

2. Le dispositif proposé : la création d'une commission départementale des opérations funéraires

Afin de renforcer le contrôle des opérateurs funéraires habilités, le présent article tend à prévoir la création d'une commission départementale qui, placée auprès du préfet, serait consultée lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation. Elle serait composée de six membres : deux représentants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de cimetières et d'opérations funéraires, deux représentants des opérateurs funéraires habilités et deux représentants des associations familiales et des associations de consommateurs.

Cette piste de réforme a été envisagée par la mission d'information et déjà proposée par notre collègue M. Jean-Pierre Sueur dans sa proposition de loi devenue caduque n° 161 (Sénat, 2002-2003). Elle tend à accroître la vigilance des préfectures lors de l'examen des demandes, initiales ou de renouvellement, des habilitations ainsi qu'à renforcer leur contrôle sur les opérateurs funéraires habilités.

Votre commission considère qu'il est indispensable que la procédure de l'habilitation imposée aux opérateurs funéraires garantisse en effet aux familles endeuillées la qualité des prestations qu'ils assurent, toute atteinte à la réglementation funéraire devant désormais être sanctionnée par une suspension voire un retrait de l'habilitation. Le renforcement du contrôle des préfectures lui paraît d'autant plus nécessaire que la proposition de loi prévoit également, comme le souhaitait la mission d'information, une simplification du droit funéraire, par l'allègement de la surveillance des opérations funéraires5(*). Une grande confiance dans les opérateurs habilités est donc indispensable.

Votre commission estime qu'une intervention efficace des pouvoirs publics est indispensable en la matière et que la commission départementale des opérations funéraires pourrait effectivement permettre de renforcer le contrôle des préfectures sur les opérateurs.

Cette structure légère, susceptible de se réunir assez aisément, pourrait être en particulier utile dans les hypothèses de suspension et de retrait des habilitations, pour lesquels une évaluation réelle de la qualité des opérateurs est possible. En effet, ces sanctions administratives pouvant désormais être prononcées pour non-respect de toute disposition du code général des collectivités territoriales, les préfets doivent procéder à une appréciation concrète des faits et la commission départementale pourrait jouer un véritable rôle à cet effet. Toutefois, il conviendrait de ne pas prévoir la consultation de la commission départementale des opérations funéraires pour les cas où l'habilitation serait retirée ou suspendue du fait du non-exercice ou de la cessation d'exercice des activités au titre desquelles elle a été délivrée. En effet, dans ces hypothèses, le retrait ou la suspension ne semble pas nécessiter d'interprétation particulière et découler directement de l'absence d'activité de l'entreprise. L'avis de la commission départementale n'apporterait dès lors aucune plus value.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article premier de la proposition de loi, en excluant toutefois l'obligation de consulter la commission départementale des opérations funéraires pour les cas où la suspension ou le retrait de l'habilitation serait prononcé du fait du non-exercice ou de la cessation d'exercice des activités au titre desquelles l'habilitation a été délivrée.

Article 2 (art. L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales)
Formation des dirigeants des opérateurs funéraires habilités

Cet article, qui modifie l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales, a pour objet de prévoir que, pour que l'opérateur funéraire obtienne son habilitation, le dirigeant n'ait plus à suivre une formation professionnelle lui permettant de justifier de sa capacité professionnelle, dès lors qu'il assure ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et ne participe pas à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres.

Comme indiqué précédemment, l'une des conditions nécessaires pour qu'un opérateur funéraire soit habilité à exercer ses activités est que son dirigeant et ses personnels disposent de la capacité professionnelle pour exercer les fonctions souhaitées (article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales). Une formation professionnelle est dès lors requise pour tous les dirigeants et l'ensemble des agents qui assurent leurs fonctions en étant en contact direct avec les familles et en participant personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres6(*).

Le contenu des différentes formations est adapté aux fonctions susceptibles d'être exercées par les personnels des opérateurs funéraires (articles R. 2223-41 à R. 2223-47 du code général des collectivités territoriales).

S'agissant des dirigeants, ils doivent suivre une formation de 136 h dans les douze mois suivant leur prise de fonction, comprenant les matières suivantes : législation et réglementation funéraires (40 h), prévoyance funéraire et tiers payant (16 h), obligations relatives à l'information des familles (8 h), psychologie et sociologie du deuil, pratiques et symbolique des différents rites funéraires dont les crémations et soins de conservation (16 h), cas pratiques sur l'ensemble des matières ci-dessus énumérées (16 h), gestion du personnel et gestion comptable (40 h).

Comme l'a relevé la mission d'information, s'il est indispensable que les gérants et personnels des opérateurs funéraires suivent une formation professionnelle adaptée à leurs missions, le dispositif législatif actuel crée toutefois quelques difficultés, en particulier pour les régies communales qui n'ont ni la personnalité morale ni l'autonomie financière.

En effet, dans le cas d'une régie simple, la collectivité, souvent une petite commune rurale, assure elle-même la gestion du service extérieur des pompes funèbres qui constitue un simple service municipal. Le maire est par conséquent considéré comme assurant les fonctions de dirigeant au sens de l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales et doit, théoriquement, suivre la formation de 136 heures.

Partant de ce constat propre aux régies communales, la mission d'information s'est interrogée sur la nécessité de prévoir une formation spécifique pour les dirigeants qui n'exercent aucune mission opérationnelle au sein de la régie, de l'entreprise ou de l'association habilitée.

Suivant la recommandation n° 4 de la mission d'information, le présent article propose de remédier à cette difficulté en excluant de l'obligation de formation les dirigeants qui assurent leurs fonctions sans être en contact direct avec les familles et ne participent pas personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres.

Votre commission juge cette précision utile. Elle permettrait en particulier d'éviter que les maires des petites communes disposant d'un service communal de pompes funèbres aient à suivre cette formation, sans porter pour autant atteinte à la qualité des prestations assurées par l'opérateur funéraire. En effet, tant le gérant du service que l'ensemble de ses personnels devraient toujours suivre la formation idoine, voire, comme le propose l'article 3 de la proposition de loi, être titulaire d'un diplôme national pour exercer ses fonctions.

Une formation professionnelle spécifique ne semble dès lors pas justifiée pour les dirigeants dont la fonction n'est pas directement liée aux prestations funéraires et à l'accueil des familles.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre l'article 2 de la proposition de loi, sous réserve de préciser que, pour ne pas avoir à suivre une formation spécifique, le dirigeant ne doit pas participer personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires.

Article 3 (art. L. 2223-25-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Création d'un diplôme national pour tous les agents des opérateurs funéraires habilités

En créant un nouvel article L. 2223-25-1 au sein du code général des collectivités territoriales, cet article vise à instaurer des diplômes nationaux pour sanctionner la formation professionnelle qui doit d'ores et déjà être suivie par tous les agents qui assurent leurs fonctions en contact direct avec les familles et participent personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires.

Afin de permettre aux opérateurs funéraires de justifier que leurs agents ont la capacité professionnelle nécessaire pour bénéficier de l'habilitation préfectorale, une simple attestation de formation professionnelle doit leur être délivrée par l'organisme ayant assuré la formation7(*) -actuellement le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour les agents de la fonction publique territoriale ou tout organisme de formation agréé.

Comme l'a fait remarquer la mission d'information dans son rapport, aucun contrôle des connaissances n'est actuellement prévu à la suite de la formation professionnelle ; certains opérateurs funéraires parviendraient même à obtenir des attestations auprès d'organismes agréés pour des agents qui n'auraient pas suivi la formation idoine.

Afin de garantir la qualité des personnels, le présent article de la proposition de loi tend à prévoir que ceux-ci devraient désormais être titulaires d'un diplôme national, suivant ainsi la recommandation n° 3 de la mission d'information. Cette exigence ne concernerait toutefois que les agents assurant leurs fonctions en contact direct avec les familles et qui participent personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres. En effet, en vertu de l'article D. 2223-38 du code général des collectivités territoriales, l'obligation de formation n'est pas retenue pour les autres agents (comptabilité, paie...).

En pratique, les professionnels du funéraire se sont déjà organisés, au niveau de la branche, pour instituer des certificats de qualification professionnelle (CQP). Ainsi, un premier CQP d'assistant funéraire a été institué en octobre 2002, à la suite d'un accord entre la Confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie (CPFM) et les partenaires sociaux. Un nouveau CQP de porteur est également en cours de création.

Votre commission considère qu'il est indispensable que soient effectivement créés des diplômes nationaux dont les agents des opérateurs funéraires devraient nécessairement être titulaires. La capacité professionnelle des agents, actuellement justifiée par le seul suivi d'une formation professionnelle, le serait désormais par l'obtention du diplôme national garantissant ainsi un véritable contrôle des connaissances et une qualification homogène des personnels employés par les opérateurs funéraires.

Aux termes du second alinéa du texte proposé par cet article pour insérer un nouvel article L. 2223-25-1 dans le code général des collectivités territoriales prévoit en outre qu'un décret devrait fixer les conditions dans lesquelles ces diplômes seraient délivrés, la date à partir de laquelle toutes les personnes recrutées par un opérateur funéraire devraient être titulaires du diplôme correspondant, les conditions dans lesquelles les organismes de formation seraient habilités à assurer la préparation à l'obtention de ces diplômes, ainsi qu'une procédure de validation des acquis de l'expérience pour les personnels justifiant déjà d'une expérience dans le domaine funéraire.

De même qu'actuellement pour le contenu des formations, les épreuves pour l'obtention du diplôme devraient être adaptées aux différentes professions.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 3 de la proposition de loi.

* 4 Exercice illégal d'une activité professionnelle ou sociale dont l'accès est réglementé ; corruption active ou passive ou trafic d'influence ; acte d'intimidation contre une personne exerçant une fonction publique ; escroquerie ; abus de confiance ; violation de sépulture ou atteinte au respect dû aux morts ; vol ; attentat aux moeurs ou agression sexuelle ; recel ; coups et blessures volontaires.

* 5 Voir le commentaire des articles 5 et 6 de la présente proposition de loi.

* 6 Les autres agents n'ont en revanche pas à justifier d'une capacité professionnelle (article R. 2223-52 du code général des collectivités territoriales).

* 7 Dans le rapport d'information de la commission des Lois, voir le tableau détaillant les formations professionnelles exigées pour les dirigeants et agents des opérateurs funéraires, p. 48.