II. LA MISE EN PLACE DE LA RÉFORME
Elle comporte trois aspects :
- l'important volet financier qui accompagne la réforme des SACI et dont les éléments sont prévus à la fois par l'ordonnance et le projet de loi de ratification ;
- l'organisation de la période transitoire pendant laquelle les SACI devront opérer leur transformation en SACICAP ;
- la constitution, prévue par le projet de loi de ratification, d'un nouveau réseau, au sens du code monétaire et financier, auquel seront affiliées les filiales financières des SACICAP.
A. LE VOLET FINANCIER
Outre la « contribution exceptionnelle » prélevée sur les fonds propres des SACI, il est prévu de mettre à la charge des SACICAP, à compter de 2008, une contribution annuelle financée sur les revenus perçus de leurs filiales et affectée à des actions sociales menées dans le cadre de conventions conclues avec l'Etat.
1. La contribution exceptionnelle
a) Les interrogations soulevées par l'article d'habilitation
Le 5° de l'article d'habilitation autorisait le Gouvernement à prendre « toutes mesures pour organiser les conditions dans lesquelles les fonds propres des nouvelles sociétés qui ne sont pas nécessaires à l'accomplissement de leur objet reçoivent une affectation conforme à l'intérêt général ».
Cet alinéa avait soulevé de nombreuses interrogations sur la nature de ce prélèvement, sur son caractère pérenne ou non, sur le fait, aussi, qu'il semblait « sanctionner » le pôle financier des SACI, alors même que son excellente gestion lui avait épargné les difficultés connues par d'autres établissements qui ont bénéficié d'un soutien financier de l'Etat.
Votre commission, pour sa part, avait émis de vives réserves sur la constitutionnalité d'un prélèvement pérenne qui aurait ouvert la porte à une captation des fonds propres des SACI et avait jugé indispensable d'affirmer la nature fiscale du prélèvement qui, pour elle, ne pouvait être qu'un prélèvement unique.
Le débat parlementaire, sans éclairer totalement les modalités du prélèvement, avait apporté des indications sur son montant -500 millions d'euros dont 350 en 2006 et 150 en 2007- et sur son affectation au financement d'actions en faveur du logement social.
Le montant et l'affectation du prélèvement
L'article 5 de l'ordonnance confirme le montant annoncé du prélèvement, dénommé « contribution exceptionnelle à la politique nationale du logement », et son versement en deux « acomptes » de 350 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007.
Le premier acompte est partagé entre l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), qui percevra 100 millions d'euros, et la Caisse des dépôts et consignations (250 millions d'euros). Le second sera affecté en totalité à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et sera destiné au financement des aides au logement.
Le produit de la contribution exceptionnelle bénéficiera ainsi à la fois à la construction et à la réhabilitation de logements et aux aides à la personne.
La nature du prélèvement
La « contribution exceptionnelle » s'analyse comme un impôt de répartition dont le montant, et non le taux, est fixé par la loi, qui en détermine par ailleurs l'assiette et les modalités de recouvrement.
A la demande de votre rapporteur, il a été précisé que ce prélèvement n'étant pas une « ressource établie au profit de l'Etat », son affectation pouvait être prévue par une loi ordinaire et que la procédure retenue n'était pas, dès lors, contraire à l'article 36 de la LOLF.
Si la démarche suivie échappe manifestement à ce reproche, le prélèvement effectué sur les SACI peut être considéré comme une débudgétisation.
2. Le dividende social
Des conventions entre l'Etat et les SACICAP doivent prévoir, en sus des objectifs de production de logements en accession à la propriété qui leur seront assignés, l'affectation par ces sociétés d'une part de leur bénéfice et des revenus qu'elles perçoivent de leurs filiales, le « dividende social », à des actions sociales dans le domaine de l'habitat.
L'article L. 215-1-2 nouveau introduit dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 3 du projet de loi de ratification inscrit cet engagement conventionnel dans un cadre législatif très précis.
Il définit en effet :
- le montant du dividende social, qui devra être au moins égal, chaque année, au tiers du bénéfice distribuable 8 ( * ) du dernier exercice ;
- son affectation à une « réserve de disponibilités » dont l'emploi sera retracé par une annexe au rapport de gestion ;
- la nature des opérations auxquelles il est susceptible d'être employé, et qui devront être réalisées par la société elle-même ou par ses filiales.
Les dispositions complétant l'article L. 215-7 du code de la construction et de l'habitation prévues par le même article permettent par ailleurs à l'autorité administrative, lorsqu'une SACICAP n'aura pas utilisé, sur deux exercices consécutifs, tout ou partie de la « réserve de disponibilités », de prélever les sommes non dépensées et de les attribuer, sur proposition de l'UES-AP, à une autre SACICAP qui devra les employer en supplément de ses propres obligations au titre du dividende social.
Estimant que cette procédure soulève quelques interrogations, votre commission vous proposera de laisser ces transferts à l'initiative de l'UES-AP.
* 8 Le bénéfice distribuable est constitué par le bénéfice de l'exercice, diminué des pertes antérieures, des dotations aux réserves légales et statutaires et augmenté du report bénéficiaire (cf. article L. 232-11 du code de commerce).