EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 15 novembre 2006 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l' examen du rapport spécial de MM. François Marc et Michel Moreigne , rapporteurs spéciaux , sur la mission « Direction de l'action du gouvernement » .
Après que M. Jean Arthuis, président , eut salué la présence de Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a indiqué que la mission « Direction de l'action du gouvernement » correspondait au regroupement de la plupart des crédits relevant des services du Premier ministre et concourant soit à des fonctions d'état-major de la politique gouvernementale, soit à des actions interministérielles à caractère transversal.
En ce sens, il a précisé que la mission présentait un caractère exceptionnel au regard des dispositions de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), selon lesquelles une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Il a ajouté que, si la direction de l'action du gouvernement ne saurait constituer une politique publique stricto sensu, il était néanmoins nécessaire que ces dépenses soient retracées dans le projet de loi de finances.
Telle pouvait être la justification de la constitution de la présente mission.
S'agissant des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2007, il a noté que ceux-ci s'élevaient à 532 millions d'euros en crédits de paiement, et à 559 millions d'euros en autorisations d'engagement, répartis entre deux programmes.
Il a observé que les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » atteignaient 358 millions d'euros en crédits de paiement et 384 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il a précisé que ce programme comprenait, notamment, les crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), pour 78 millions d'euros en crédits de paiement, des fonds spéciaux, pour 42 millions d'euros, du Centre d'analyse stratégique à hauteur de 21 millions d'euros, de plusieurs autorités administratives indépendantes - comme le Médiateur de la République, pour 11 millions d'euros et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), pour 34 millions d'euros - ainsi que de directions d'administration centrale relevant des services du Premier ministre.
Concernant le programme « Fonction publique », doté de 174 millions d'euros en crédits de paiement et 175 millions d'euros en autorisations d'engagement, il a précisé que celui-ci comportait les dépenses de formation de l'Ecole nationale d'administration (ENA) et des cinq Instituts régionaux d'administration, ainsi que des crédits d'action sociale interministérielle.
M. Michel Moreigne, rapporteur spécial , a observé que la maquette budgétaire pouvait être améliorée. En particulier, il a souligné que le programme « Coordination du travail gouvernemental » regroupait les crédits d'autorités administratives indépendantes (AAI) qui ne relevaient pas véritablement de fonctions d'état-major de l'action gouvernementale : le CSA, le Médiateur de la République, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE).
Aussi a-t-il proposé à la commission d'adopter un amendement, dont il a souligné qu'il avait été élaboré en concertation avec Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois, qui tendrait à créer, au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », un nouveau programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales », constitué des crédits de ces AAI.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois , a déclaré qu'elle approuvait pleinement cette initiative et annoncé qu'elle proposerait, à nouveau, à la commission des lois d'adopter un amendement tendant à créer un programme regroupant les crédits des AAI relevant des services du Premier ministre. Elle a ajouté qu'en 2005, lors de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2006, la commission des finances avait retiré, au profit de l'amendement de la commission des lois, un amendement qui visait déjà à inscrire les crédits du CSA dans un programme spécifique.
M. Jean Arthuis, président , a précisé que, lors de l'examen en 2005 des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement », le Sénat avait adopté l'amendement de la commission des lois, mais que la commission mixte paritaire n'avait pas suivi la position du Sénat.
Puis M. François Marc, rapporteur spécial , poursuivant la présentation des crédits de la mission, a souligné qu'un véritable effort de transparence avait été accompli. Dans ce contexte, il n'était que d'autant plus regrettable que le bleu budgétaire ne comportât plus la répartition des crédits par sous-actions, alors que celle-ci correspondait au niveau pertinent d'analyse des évolutions budgétaires. Il a d'autant plus déploré cette situation que la présentation par sous-actions avait permis de relever, en 2005, un certain nombre d'imprécisions, voire d'erreurs.
Il a précisé que cette répartition, demandée expressément aux services du Premier ministre, figurait en pages 14 à 16 de la note de présentation. Il a souhaité qu'à l'avenir, les « bleus » budgétaires comportent cette information.
Il a cité la réponse du gouvernement pour justifier la « disparition » de ces données : « l'application Farandole, utilisée par les différents ministères pour la confection des projets annuels de performances ne prévoit, pour les services du Premier ministre comme pour les autres ministères, qu'une présentation par action et non par sous action ». Il a souhaité que les services de Bercy adaptent leurs applications informatiques, la justification des crédits au premier euro rendant indispensable de disposer de telles données de base lors de la préparation, puis de l'examen du budget.
M. François Marc, rapporteur spécial , a ensuite détaillé l'évolution des dotations budgétaires, en indiquant que l'analyse d'ensemble était rendue difficile par les changements de périmètre, mais aussi par les réévaluations de certaines dépenses.
S'agissant des modifications dans la maquette budgétaire, il a relevé que les crédits de la Documentation française, ainsi que ceux des centres interministériels de renseignements administratifs, les CIRA, avaient été regroupés avec ceux des Journaux officiels, sous la forme d'un nouveau budget annexe constitutif de la mission « Publications officielles et information administrative ». Il a estimé que ce rapprochement institutionnel soulignait la complémentarité de leurs missions, dans la continuité des observations qu'il avait formulées dans son rapport de contrôle budgétaire de juin 2004 (n° 394 - 2003-2004) sur les crédits de la Documentation française.
Puis il a relevé que les effectifs des services du Médiateur de la République, ainsi que les dépenses immobilières et de location des services du Premier ministre, avaient été réévalués à la hausse. Il s'est félicité de ces « opérations de vérité budgétaire », tout en observant qu'elles brouillaient la lecture de l'évolution des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental », puisqu'à périmètre constant, les crédits de ce programme étaient stables. Il a ajouté que quelques économies étaient par ailleurs proposées : le solde net des créations et des suppressions d'emplois s'établissait à moins six emplois.
En revanche, il a souligné que l'augmentation des dépenses d'action sociale interministérielle du programme « Fonction publique » était réelle. Ces dépenses consistent, notamment, en des chèques vacances, des aides ménagères à domicile et des aides au logement, en partie gérés par la Mutualité Fonction Publique (MFP).
Il a rappelé que, jusqu'en 2006, ces dépenses étaient traditionnellement sous-dotées en loi de finances initiale et qu'un prélèvement sur le fonds de roulement de la MFP permettait de couvrir intégralement les besoins de financement. En 2005, il avait souligné, avec M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, que le niveau du fonds de roulement de la MFP ne permettrait plus de reconduire une telle opération en 2007. De fait, il a observé qu'un abondement du budget général de l'Etat, à hauteur de 14,5 millions d'euros, venait en compensation de l'absence de prélèvement sur le fonds de roulement de la MFP en 2007.
Il a montré que, si l'on faisait abstraction de cette opération de redéploiement budgétaire, les dépenses d'action sociale interministérielle progressaient de plus de 20 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, soit une hausse de 31 %. Il a précisé que les aides au logement et les aides aux retraités étaient les principaux postes en augmentation.
M. François Marc, rapporteur spécial , a expliqué que cette hausse s'inscrivait dans le cadre des accords conclus le 25 janvier 2006 entre le ministère de la fonction publique et les organisations syndicales. A titre personnel, il s'est demandé si la progression des crédits d'action sociale interministérielle n'était pas une alternative à une moindre revalorisation du point de la fonction publique.
Dans le cadre de la création du Centre d'analyse stratégique (CAS), « né des cendres de l'ancien Commissariat général du Plan », il s'est posé la question de savoir quelles seraient les économies d'échelle qui résulteraient effectivement du rapprochement avec les autres organismes prospectifs, notamment le Conseil d'analyse économique et le Conseil d'orientation des retraites. Il a rappelé qu'il avait déjà posé ces questions lors du contrôle budgétaire qu'il avait conduit au premier semestre de l'année 2006, avec M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, sur les crédits du Centre d'analyse stratégique, et qui avait donné lieu au rapport n° 387 (2005-2006).
Enfin, il a présenté l'amendement proposé à la commission, tendant à créer un programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
Sous réserve de ces observations, MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux , ont proposé l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés.
Après que M. Jean Arthuis, président , eut remercié MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, pour la clarté de leur présentation, un débat s'est instauré.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois , a rappelé que la présentation des crédits de la mission par sous-actions avait conduit, en effet, à relever des imprécisions ou des erreurs dans la programmation.
Elle a précisé que les accords salariaux conclus le 25 janvier 2006 dans la fonction publique avaient permis une revalorisation du point d'indice de 1 %.
M. Maurice Blin s'est interrogé sur les économies budgétaires qui pourraient résulter du regroupement de l'Ecole nationale d'administration (ENA) sur un seul site.
M. François Marc a répondu que, sur l'initiative du député Louis Giscard d'Estaing, les membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale avaient adopté un amendement réduisant d'1 million d'euros la dotation budgétaire de l'ENA.
Il a précisé que cet amendement avait été motivé par l'installation de l'ensemble des services de l'ENA à Strasbourg, ainsi que par la diminution de la taille des promotions.
A la demande de M. Jean Arthuis, président , il a indiqué qu'il poserait la question du versement, ou non, d'indemnités de sujétions dont bénéficieraient certains personnels mis à disposition du Premier ministre, et qui figureraient dans les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, l'amendement présenté par les rapporteurs spéciaux, elle a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés.
Réunie le jeudi 23 novembre 2006 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et adopté sans modification l'article 47 bis (nouveau) .