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Projet de loi de finances pour 2007 : Sécurité

 

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 26

SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Aymeri de MONTESQUIOU

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 (2006-2007)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ »

- Le caractère interministériel de la mission « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, est désormais une réalité tangible.

- L'exemple des groupements d'intervention régionaux (GIR), constitués à parité de policiers et de gendarmes, illustre bien la mise en application sur le terrain de cette interministérialité.

- La reventilation de 53 % des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (soit 244,8 millions d'euros) vers le programme « Police nationale » de la présente mission témoigne, toutefois, de la survivance d'une certaine logique ministérielle en contradiction avec l'esprit de la LOLF.

- Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, avec 13,084 milliards d'euros (83,4 % de la mission).

- Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas une fin en soi. Ils ne se conçoivent que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles.

- L'harmonisation du projet annuel de performances (PAP) entre les deux programmes est très satisfaisante, tant en ce qui concerne l'architecture et l'intitulé des actions de chacun des programmes que pour la mesure de la performance.

- Il est possible, toutefois, de s'interroger sur le nombre d'indicateurs (23 pour chacun des deux programmes) qui paraît trop important et peut se révéler contreproductif.

- En 2005, la délinquance constatée a baissé de 0,77 % en zone police et de 2,67 % en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.825.442 en 2004 à 3.775.838, soit une baisse de 49.604 faits constatés.

- Le taux d'élucidation global a, parallèlement, enregistré en 2005 une légère progression : 30,39 % en zone police et 40,62 % en zone gendarmerie.

- Ce taux global recouvre, toutefois, de grandes différences de performance selon la nature des catégories d'infraction. Ainsi, pour le programme « Police nationale », le taux d'élucidation varie de 12,37 % pour les vols (y compris recel) à 51,37 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières et 51,96 % pour les violences contre les personnes.

- Les perspectives de développement des réseaux de communication des forces de sécurité doivent intégrer, après l'amortissement des systèmes en cours, la conception d'un réseau unique et commun à la police, à la gendarmerie et aux personnels de sécurité civile.

- Il serait souhaitable que le « bleu » budgétaire comporte des informations plus précises concernant la justification de l'évolution des crédits d'une année à l'autre, surtout lorsque celle-ci est substantielle.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL TANGIBLE DE LA MISSION « SÉCURITÉ »

La mission interministérielle « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, est désormais une réalité.

Cette mission souhaitée par votre rapporteur spécial n'a, toutefois, pas été « acquise » dès le départ.

L'avant-projet de nomenclature budgétaire présentée par le gouvernement, le 21 janvier 2004, ne comportait, en effet, pas de mission comprenant l'ensemble des moyens utilisés pour la conduite d'une politique de sécurité publique. La mission « Sécurité » n'était ainsi composée que du programme « Police nationale », tandis que la mission « Défense » comportait un programme « Gendarmerie nationale ». Cette situation correspondait à une logique bien plus ministérielle que « lolfienne ».

Une telle configuration était d'autant plus regrettable que le gouvernement avait engagé une véritable politique de mutualisation des forces de sécurité publique, indépendamment de leur statut propre, avec, en particulier, la constitution, dès le 22 mai 20021(*) de vingt-neuf groupes d'interventions régionaux (GIR)2(*).

Avant même la présentation de cette première « mouture », votre commission des finances, et votre rapporteur spécial, avaient préconisé logiquement la création d'une mission interministérielle « Sécurité », comprenant aussi bien les moyens consacrés à la police nationale que ceux nécessaires à la gendarmerie nationale.

Ainsi, dès juillet 2003, votre commission des finances avait fait valoir que3(*) « l'exemple le plus naturel de mission interministérielle lui semble être le regroupement des crédits de la police nationale, de la sécurité civile et de la gendarmerie dans une mission consacrée à la sécurité intérieure, compte tenu notamment des rapprochements effectués entre ces acteurs par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin ».

Votre rapporteur spécial a lui-même indiqué, dans un rapport d'information publié en octobre 20034(*) : « Il est envisagé dans le cadre de la nomenclature budgétaire prévue par la LOLF la constitution d'une mission interministérielle relative à la sécurité, qui regrouperait notamment les crédits relatifs à la police nationale et à la gendarmerie nationale. La mission sécurité pourrait être constituée de deux programmes ministériels. Une telle mission traduirait le caractère global de la lutte contre l'insécurité. Elle favoriserait une mutualisation des moyens et une coordination accrue des interventions des forces de police et de gendarmerie ».

Les préconisations de votre rapporteur spécial ont été fort heureusement suivies d'effet, ce qui permet la coordination maintenant renforcée entre les deux forces de sécurité que sont la police nationale et la gendarmerie nationale. Cette coordination indispensable constituait, en effet, l'une des propositions principales de votre rapporteur spécial.

Au total, la mission « Sécurité » présente bien un caractère interministériel en réunissant les programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale ».

Une réserve doit, cependant, venir nuancer cette appréciation globalement positive. En effet, ainsi que notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » l'a souligné devant votre commission, les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » sont ventilés pour plus de la moitié (53 %, soit 244,8 millions d'euros) vers le programme « Police nationale » de la présente mission. Une telle redistribution de crédits témoigne de la survivance d'une certaine logique ministérielle en contradiction avec l'esprit de la LOLF.

* 1 Par une circulaire interministérielle.

* 2 21 GIR dont le champ géographique de compétence correspond à celui d'une région et un pour chacun des départements de la région Ile-de-France. Votre rapporteur spécial reviendra plus loin (voir point 3) sur le bilan des GIR.

* 3 Rapport d'information n° 388 (2003-2004) présenté par notre collègue Jean Arthuis, président : « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat », page 51.

* 4 Rapport d'information n° 25 (2003-2004) : « Organisation et systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales », page 69.