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Projet de loi de finances pour 2007 : Sécurité sanitaire

 

2. La nécessaire simplification de la cartographie des BOP et le renforcement du dialogue de gestion

La simplification de la cartographie des BOP constitue un des objectifs visés par le rapport précité de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud. Elle doit se traduire par la réduction du nombre de BOP en :

- supprimant les BOP centraux ou déconcentrés destinés à flécher les crédits par destination ou par nature ;

- supprimant les BOP centraux destinés à recentraliser la dépense ;

- substituant aux BOP départementaux de faible volume des BOP régionaux ou interrégionaux.

Le rapport recommande également une simplification de l'organisation du dialogue de gestion territoriale.

S'agissant de la mission « Sécurité sanitaire », votre rapporteure spéciale estime que des progrès significatifs pourraient être effectués du point de vue de l'architecture et de la cartographie des BOP ainsi que de la souplesse du dialogue de gestion territorial.

a) La cartographie des BOP du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire »

Il existe deux BOP au niveau local :

- le premier, qui contient l'ensemble des moyens d'intervention des services vétérinaires, relève d'un responsable de BOP au niveau régional, et d'unités opérationnelles départementales ;

- le second, qui contient l'ensemble des moyens de fonctionnement des services vétérinaires, relève d'un responsable départemental, le DDSV.

Les moyens d'intervention, mis en oeuvre notamment dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire, ont été délégués au niveau régional. La taille critique suffisante des BOP régionaux a permis une optimisation de l'utilisation de ces crédits. Les BOP départementaux ont été abondés, dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire, par des crédits de vacation.

S'agissant de la cartographie des BOP, le ministère de l'agriculture et de la pêche, qui possède un nombre important de budgets opérationnels de programme4(*), réfléchit à une évolution vers une restructuration de cette cartographie qui pourrait aboutir à une réduction du nombre de BOP. Il est prévu que cette évolution se fasse de manière conjointe entre tous les services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche.

Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation a précisé que les BOP départementaux ne concernent que les moyens de fonctionnement des DDSV pour lesquels le dialogue de gestion est assez réduit dans la mesure où ces moyens sont attribués sur la base de clés de répartition fondées sur les effectifs ; des moyens de formation, qui connaissent les mêmes règles de répartition ; des moyens liés aux loyers et charges, pour lesquels la négociation est assez réduite également ; des moyens liés aux actions sanitaires et sociales, traités également entre l'ensemble des services déconcentrés du ministère ; et enfin des moyens en personnel titulaires et vacataires.

En outre, il a précisé qu'en raison de la faiblesse des plafonds d'emplois et de masse salariale actuellement fixés, un dialogue de gestion avec de réelles marges de manoeuvre était impossible et que la position de certains directeurs départementaux déçus par le dialogue de gestion mené sur les BOP départementaux de moyens était donc compréhensible. Cependant, il a estimé que le budget opérationnel de programme est un outil, et non une manière de structurer une politique publique et que le ministère de l'agriculture et de la pêche était attaché à ses échelons départementaux dans une logique de cohérence territoriale.

Globalement, il a estimé que s'il était vrai qu'un schéma portant des BOP inter-départementaux pourrait permettre, mieux que l'actuel, la constitution de budgets globaux, il ne faudrait pas que ce schéma remette en question l'organisation territoriale des services. Il convient, de ce point de vue, de distinguer, organisation fonctionnelle et gestion. La gestion doit être régionale, voire inter-régionale pour de petites régions. L'organisation fonctionnelle doit restée au niveau du département, échelon pertinent d'intervention.

b) La cartographie des BOP du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire »

La déclinaison opérationnelle du programme « Veille et sécurité sanitaires » repose sur un budget opérationnel de programme (BOP) central et 26 BOP régionaux gérés en DRASS ; en outre, il y a 12 unités opérationnelles (UO) en administration centrale et 112 en DRASS et DDASS.

Les services du ministère de la santé et des solidarités ont souligné la mise en place d'un dialogue de gestion entre l'administration centrale et les services déconcentrés et fait part d'un bilan provisoire positif, par le ministère, du fonctionnement de ces BOP. Toutefois, ils ont souligné la difficulté d'organiser un dialogue de gestion approfondi avec l'ensemble des responsables des BOP et ont fait part de réflexions menées par le ministère sur la constitution de BOP interrégionaux.

Toutefois, votre rapporteure spéciale note que, dans son avis précité, le CIAP relève que la répartition des enveloppes budgétaires s'est effectuée, pour 2006, dans le cadre d'un dialogue de gestion qui n'a pas suffisamment évolué, sur une approche de fonctionnement des services et non sur l'architecture du programme par type d'actions.

En outre, le CIAP a mis en évidence :

- une déclinaison du BOP central en unités opérationnelles encore fluctuante ;

- une déclinaison des objectifs peu lisibles dans les BOP déconcentrés ;

- un émiettement des BOP régionaux en UO départementales qui portent, en général, sur de très faibles montants ;

- le manque de bases structurées pour la mise en place d'un dialogue de gestion adapté à la logique de la LOLF.

*

Pour votre rapporteure spéciale, cette question de la déclinaison opérationnelle des programmes et de la cartographie des BOP est essentielle. Il est aujourd'hui nécessaire de simplifier certaines cartographies et de créer les conditions de la responsabilisation de tous les gestionnaires.

A cet égard, le rapport précité de nos collègues Lambert et Migaud préconise une concertation approfondie entre le responsable de programme et les responsables de BOP au moment de la construction du programme et des BOP ainsi qu'une association réelle et continue des chefs de service départementaux afin d'assurer le bon fonctionnement d'une programmation structurée au niveau régional ou interrégional. Ainsi, le rapport insistait sur le rôle fondamental du préfet pour que les BOP prennent en compte l'impératif de cohérence territoriale et que se développe au plan local une culture de résultats fondée sur l'analyse de l'exécution et le suivi des résultats obtenus.

* 4 Ainsi, le ministère de l'agriculture et de la pêche concentre, à lui seul, 25 % des BOP de l'Etat et le seul programme n° 206 « Qualité et sécurité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire » se décline en 154 BOP.