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Projet de loi de finances pour 2007 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

b) La politique du cheval

L'action n° 2 « Politique du cheval » est dotée pour 2007 de 61,41 millions d'euros, qui comprennent notamment la subvention pour charges de service public versée à l'établissement public les Haras nationaux pour un montant de 46,6 millions d'euros ainsi que des dépenses d'intervention concernant le soutien à la filière cheval et aux structures interprofessionnelles, pour un montant de 13,9 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial souhaite rappeler ici qu'il a mené au cours de l'année 2006 un contrôle budgétaire sur pièces et sur place relatif à l'établissement public administratif « Les Haras nationaux »4(*). Les conclusions et les principales propositions de ce contrôle budgétaire amène votre rapporteur spécial à se prononcer pour un recentrage de l'établissement public sur ses missions régaliennes traditionnelles. Cette rationalisation nécessaire des missions des Haras nationaux est donc de nature à plaider pour une diminution de la subvention budgétaire de l'établissement public pour 2007, fixée par le présent projet de loi de finances à près de 46,6 millions d'euros, en augmentation de plus de 3 millions d'euros par rapport à 2006. Votre rapporteur spécial vous proposera un amendement en ce sens.

c) L'appui au renouvellement des exploitations agricoles

L'action n° 3 « Appui au renouvellement des exploitations agricoles » est principalement destinée à favoriser l'installation, dans le cadre familial ou hors cadre familial, et accompagner les restructurations et le départ des agriculteurs en difficulté. Elle est dotée pour 2007 de 307 millions d'euros en AE et de 234,15 millions d'euros en CP.

Votre rapporteur spécial note que les dispositifs considérés comme prioritaires en 2007 sont les suivants :

- le financement des aides au départ (anciens dispositifs) qui bénéficient pour 2007 d'un montant de 132 millions d'euros en AE, dont 71 millions d'euros de dettes, et de 61 millions d'euros en CP. Votre rapporteur spécial note cependant que ces dispositifs ne comptent plus de nouveaux entrants depuis 1990 mais continuent de faire l'objet d'un financement trois fois supérieur aux autres aides à la cessation d'activités actuellement en vigueur ;

- le financement de la dotation aux jeunes agriculteurs et des autres aides à l'installation, qui s'élève, pour 2007, à 58,2 millions d'euros en AE et à 67 millions d'euros en CP ;

- le financement des charges de bonification des prêts à moyen et long terme, bonifiés par l'Etat et destinés au financement de l'installation des jeunes agriculteurs ou d'autres bénéficiaires. Le montant des charges de bonification pour 2007 s'élève à 65 millions d'euros en AE et à 60,1 millions d'euros en CP. Le montant d'AE demandé pour 2007 est fondé sur l'estimation d'une reconduction des engagements de 2006 et correspond à environ 680 millions d'euros de capitaux empruntés. La demande de CP pour 2007 porte sur des acomptes de bonification à payer aux établissements de crédit pour les charges de bonification qu'ils supportent au titre des prêts réalisés jusqu'au 31 décembre 2007.

Votre rapporteur spécial tient ici à faire part des observations de la Cour des comptes sur l'utilité des prêts bonifiés aux agriculteurs transmises à votre commission des finances au mois d'août 2006. Ces observations, particulièrement sévères à l'égard de ce dispositif, plaident pour une réflexion approfondie sur l'avenir des prêts bonifiés aux agriculteurs.

Votre rapporteur spécial vous proposera donc un amendement visant à réduire de 5 millions d'euros la dotation pour 2007, en autorisations d'engagement uniquement, destinée au financement des charges de bonification des prêts visant à l'installation des jeunes agriculteurs ou d'autres bénéficiaires.

Principales conclusions du contrôle de la Cour des comptes sur les prêts bonifiés aux agriculteurs (août 2006)

1) Un système particulièrement complexe

Les prêts bonifiés à l'agriculture sont destinés à financer en priorité l'installation de jeunes agriculteurs et la modernisation des exploitations agricoles. Accordés pour des durées pouvant aller jusqu'à quinze ans par des établissements de crédits, ils bénéficient d'un taux d'intérêt avantageux. La « bonification », qui réduit le taux du marché, est prise en charge par le budget de l'Etat et, depuis 2000, par le budget de l'Union européenne. Le montant des prêts accordés chaque année diminue mais représente encore plus de 600 millions d'euros en 2004 (1482 en 2000) et les dépenses publiques qui en résultent (les bonifications d'intérêt) s'élèvent chaque année à un montant compris entre 200 et 300 millions d'euros.

Dans les faits, ces dépenses, imputées au budget du ministère de l'agriculture, ne sont payées directement ni aux agriculteurs, ni aux banques qui accordent les prêts mais, pour des raisons qui n'emportent pas la conviction, à un établissement public dont le conseil de direction est composé majoritairement de représentants du monde agricole, le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

Cet établissement verse aux banques le montant des bonifications d'intérêt, en principe sur justification de leurs charges et après contrôle de la régularité et de la réalité des prêts accordés. Dans les faits, les banques reçoivent 90 % des bonifications qu'elles sont censées consentir dans l'année et le solde leur est payé par le CNASEA en mars de l'année suivante sur justification de leurs charges réelles.

2) Des contrôles inexistants

Alors que le dispositif des prêts bonifiés agricoles existe, sous sa forme actuelle, depuis 1961, et qu'il a entraîné des dépenses publiques s'élevant à environ quinze milliards d'euros, et malgré les critiques faites par la Cour des comptes dans ses rapports publics de 1983 et 1987, on peut dire qu'aucun des contrôles prévus par les réglementations nationales et européennes n'a été mis en oeuvre jusqu'en 2005.

L'existence de ces contrôles constitue pourtant la condition nécessaire du paiement de la part européenne des bonifications d'intérêt reçue par l'Etat depuis 2000. Leur absence expose donc l'Etat à des sanctions financières.

Les premières et tardives velléités du CNASEA d'exercer les contrôles dont il est chargé ont provoqué avec les banques des litiges particulièrement longs à dénouer.

Cette situation est liée au monopole dont a bénéficié jusqu'en 1990 le Crédit Agricole dans la distribution de ces prêts. Depuis l'ouverture à cette date du dispositif à la concurrence, cette banque, considérée par les responsables agricoles comme la banque des agriculteurs, a continué à accorder l'essentiel (85 %) des prêts bonifiés agricoles.

Ces conflits récurrents et ces défaillances prolongées sont directement liés à la complexité du dispositif. Ces dépenses du budget de l'Etat échappent en fait aux contrôles destinés à garantir la régularité de la dépense publique.

3) Le rôle ambigu du CNASEA

Censé être l'organisme payeur des prêts bonifiés et agréé à ce titre, depuis 1996, par les autorités françaises pour respecter les règlements européens, le CNASEA n'a manifestement pas rempli les missions qui lui étaient confiées. Comme la Cour l'a relevé dans son rapport annuel de 2001 pour les aides européennes à l'agriculture, la fonction d'ordonnateur de la dépense publique s'est trouvé éclatée entre les services de l'Etat, seuls capables d'instruire les demandes de prêts sur tout le territoire, les banques dispensatrices des prêts (en fait, le Crédit Agricole) et le CNASEA, qui décaissait les fonds publics sans pouvoir contrôler ni la régularité des prêts, ni celle de la dépense. Le contrôle obligatoire censé être exercé avant paiement par l'agent comptable du CNASEA était inexistant.

A la suite des observations répétées de la Cour, soulignant l'irrégularité, les risques et l'inefficacité de ce dispositif, une convention a été signée en 2004 entre le ministère de l'agriculture et le CNASEA.

Le coût de la gestion tronquée des prêts bonifiés agricoles est d'ailleurs passé, selon le CNASEA lui-même, subventionné par l'Etat pour cette gestion, de 1,1 million d'euros à 4,3 millions d'euros.

Il est évident que, si cette aide devait être maintenue, des dispositifs de gestion plus simples et plus efficaces pourraient être mis en place à condition de ne pas subordonner l'intérêt financier de l'Etat et de l'Union européenne à la prise en considération d'intérêts professionnels ou corporatistes.

Mais la question se pose précisément du maintien des prêts bonifiés à l'agriculture.

4) La justification des prêts bonifiés agricoles

Interrogé sur l'intérêt des prêts bonifiés agricoles instaurés dans un contexte économique qui a fortement évolué, le ministère de l'agriculture reconnaît qu'il doit être réformé, ce qui signifie qu'il doit être conservé. Au contraire, la direction générale du Trésor et de la politique économique estime que « compte tenu de la grande complexité du système actuel, il serait probablement plus efficace de procéder à des subventions directes, ce qui permettrait d'éviter de rémunérer les intermédiaires bancaires ». Quant à la direction du Budget, elle relève « l'effet incertain de ces prêts, leur faible intérêt économique et leur maîtrise budgétaire insuffisante qui génère d'importants reports de charges ».

Cette forme d'aide, propre au monde agricole, entraîne des procédures lourdes, difficilement contrôlables et finalement coûteuses pour les finances de l'Etat. De plus, l'octroi des prêts bonifiés agricoles n'est pas articulé avec celui des autres aides publiques à l'agriculture et ne fait l'objet d'aucune évaluation, ni économique, ni financière.

Malgré les avantages consentis aux bénéficiaires, le remboursement des prêts grève pendant plusieurs années le compte des exploitations agricoles, génère pendant la même durée des dépenses élevées et d'ailleurs incomplètement recensées dans les banques, les services de l'Etat et les services du CNASEA, sans parler du coût même des bonifications pour le budget de l'Etat. Loin de constituer une condition de l'installation des jeunes agriculteurs ou une incitation déterminante à l'investissement, elle s'analyse comme une aide supplémentaire, s'ajoutant souvent sans nécessité aux nombreuses autres aides reçues sous forme de subventions.

Du point de vue du bon emploi des fonds publics, il serait donc bienvenu de mettre fin à ce dispositif coûteux et inefficace et de convertir les crédits consacrés aux bonifications d'intérêt en crédits pour l'installation des agriculteurs ou la modernisation des exploitations, voire en économie pour l'Etat.

Source : Cour des comptes

- enfin, le financement des aides en faveur du redressement des exploitations en difficulté (AGRIDIFF) bénéficie, pour 2007, de 10 millions d'euros en AE et CP.

* 4 Rapport d'information n° 64 (2006-2007).