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Projet de loi de finances pour 2007 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

2. Les enjeux liés aux opérateurs : la mise en oeuvre de la réforme des offices agricoles

L'action n° 4 « Gestion des aides nationales et communautaires » regroupe l'ensemble des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du programme, pour un montant de 155,73 millions d'euros en AE et en CP pour 2007, en baisse de plus de 5 % par rapport à 2006.

Ces montants correspondent aux subventions de fonctionnement versées aux cinq offices d'intervention agricole par filière (au lieu de neuf l'année dernière) et à la nouvelle Agence unique de paiement (AUP) créée par la loi d'orientation agricole du 5 janvier 20066(*). Au total les subventions de fonctionnement baissent de 24,17 millions d'euros en AE et 37,17 millions d'euros en CP par rapport à 2006.

La réforme des offices d'intervention est en cours avec la création d'une agence de paiement et la fusion des établissements en trois grands pôles (animal, grandes cultures, cultures spécialisées). En 2007, sont programmés le regroupement de l'ensemble de leurs services centraux sur un site unique en proche banlieue parisienne et, en province, un rapprochement des équipes de terrain. Cette restructuration permet, à la fois, d'améliorer l'organisation interne par l'harmonisation des méthodes de travail et la mutualisation des moyens et de réduire les coûts de fonctionnement (-5 % en 2007). Cette baisse s'explique par l'effet des suppressions d'emplois qui se traduisent par une économie nette importante (- 3,6 millions d'euros) et par un transfert au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie des personnels et moyens de fonctionnement affectés aux contrôles de second niveau sur l'application des règlements communautaires.

Dans le même temps, des moyens sont redéployés pour conforter l'action en faveur de la qualité des produits conduite par l'Institut national des appellations d'origine (INAO) dont l'action sur le terrain sera articulée avec celle des offices : sa dotation progresse de 5,4 % en 2007.

La réforme des offices agricoles issue de la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006

L'article 95 de la loi d'orientation agricole (LOA) précitée a prévu la réforme organisationnelle des offices agricoles et à créer un nouvel établissement public, dénommé « Agence unique de paiement » ayant pour objet la gestion d'aides publiques communautaires ou nationales en faveur de l'agriculture et des industries qui lui sont liées.

Une réforme de l'organisation et du fonctionnement des offices agricoles a été lancée au moment de la présentation du budget pour 2005. Cette réforme consiste, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Les intentions du gouvernement sont, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes :

- l'une dédiée aux grandes cultures regroupant l'ONIC, l'ONIOL et le FIRS7(*) ;

- l'autre dédiée à l'élevage regroupant l'OFIVAL et l'ONILAIT8(*) ;

- la dernière dédiée aux cultures spécialisées regroupant l'ONIVINS et l'ONIFLHOR9(*).

Le regroupement de ces offices devrait avoir lieu à l'horizon 2007.

Cette réforme répond à trois enjeux majeurs : l'évolution de la PAC, le renforcement des actions de développement des filières et la sécurisation du paiement des aides.

De même, l'article 95 de la loi d'orientation agricole vise à tenir compte des évolutions de la politique agricole commune (PAC) engagées avec les accords de Luxembourg (26 juin 2003) qui prévoient la mise en place, d'une part, du découplage des aides, d'autre part, du principe de conditionnalité qui subordonne l'octroi des aides au respect d'exigences en matière de santé animale ou de respect de l'environnement. Ces décisions ont, par nature, affaibli le lien existant entre les aides distribuées et les filières de production, d'où la proposition faite par cet article de regrouper le paiement des aides dites du premier pilier autour d'une Agence unique de paiement et d'adapter, en conséquence, les missions des différents offices agricoles.

L'adaptation des missions des offices agricoles

Les objectifs assignés aux offices agricoles ont été en partie modifiés par l'article 95 de la LOA puisqu'il remplace la notion d'emploi optimum des facteurs de production par celle de « compétitivité des entreprises » et précise les domaines dans lesquels peuvent intervenir ces offices, à savoir ceux de « la production de biens agricoles et alimentaires ou de bien non alimentaires issus des matières premières agricoles, ainsi que [celui] des produits de la mer, de l'aquaculture et de la pêche professionnelle ».

En outre, il est précisé que ces offices sont des établissements publics industriels et commerciaux placés sous la tutelle de l'Etat et exerçant leur compétence sur l'ensemble de la filière correspondant aux produits donc ils sont chargés, sous réserve des missions confiées à la nouvelle Agence unique de paiement.

L'article 95 de la LOA introduit également dans la loi la possibilité de créer des offices multifilières en précisant qu'un même office peut être doté d'un conseil de direction plénier et de conseils de direction spécialisés par filière.

Enfin, cet article prend en compte le regroupement de l'ONIC, de l'ONIOL et du FIRS autour d'un pôle unique consacré aux grandes cultures et vise donc à remplacer, chaque fois que nécessaire dans le code rural, les mots « Office national interprofessionnel des céréales » par les mots « Office national interprofessionnel des grandes cultures » (ONIGC).

La création d'une Agence unique de paiement (AUP)

La LOA a créé un nouvel établissement public industriel et commercial, dénommé Agence unique de paiement et chargé d'assurer la gestion d'aides publiques communautaires ou nationales en faveur du secteur agricole.

Ainsi, le paiement des aides publiques communautaires relevant du secteur agricole est désormais assuré, pour l'essentiel, par deux organismes : l'Agence unique de paiement (AUP) pour ce qui concerne les aides dites du 1er pilier, le CNASEA pour ce qui concerne les aides dites du 2ème pilier. Par exception à ce dispositif, l'ODEADOM restera l'organisme payeur pour les aides versées dans les départements d'outre-mer.

Le dispositif ainsi proposé est de nature à répondre aux impératifs de sécurisation du paiement des aides communautaires et de minimisation des risques de refus d'apurement dont l'enjeu financier impose qu'une attention particulière soit portée à la sécurisation des procédures.

La création de l'AUP devrait permettre de rationaliser la chaîne de traitement global des aides directes versées aux exploitants. Toutefois, cette mesure est inséparable d'une intégration accrue des systèmes d'information et d'une clarification des rôles entre les offices agricoles et les services extérieurs du ministère de l'agriculture.

En effet, il semble aujourd'hui indispensable que les évolutions nécessaires des systèmes d'informations relatifs à la gestion des aides communautaires versées aux agriculteurs fassent l'objet d'une mise en cohérence entre les deux piliers de la PAC, ce qui implique une coordination de l'architecture des systèmes d'information à deux niveaux, d'une part dans les DDAF qui constituent aujourd'hui un maillon structurant dans la gestion de ces régimes d'aides, d'autre part, entre les organismes payeurs impliqués dans la gestion des aides directes, à savoir le CNASEA et le nouvel ONIGC.

S'agissant des effectifs employés, les opérateurs sont soumis à des règles précises de comptabilisation et de présentation, notamment lors du vote du budget primitif de l'établissement, ce qui constitue un réel progrès par rapport aux données disponibles en 2006.

En ce qui concerne les opérateurs relevant du présent programme, un effort de fiabilisation des données relatives aux emplois a été réalisé. Ainsi, la quasi-totalité des offices agricoles est désormais en mesure de fournir le nombre d'emplois directement rémunérés par eux en équivalents temps plein travaillés (ETPT), ce qui a permis d'harmoniser et d'enrichir le contenu du présent projet annuel de performances.

En outre, d'après les informations fournies à votre rapporteur spécial, dans le cadre de la réforme des offices agricoles et afin d'atteindre l'objectif de diminution des emplois fixé pour la fin de l'année 2007, un suivi mensuel précis des effectifs est effectué.

* 6 Loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006.

* 7 Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), Office national interprofessionnel des oléagineux (ONIOL), Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS).

* 8 Office national interprofessionnel des viandes de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT).

* 9 Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS), Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR).