4. Une réflexion nécessaire sur l'architecture trop complexe des budgets opérationnels de programme (BOP)
Dans le cadre de la définition d'unités de gestion de crédits, le ministère de l'agriculture et de la pêche a défini trois types de budgets opérationnels de programme (BOP) :
- les BOP centraux qui sont sous la responsabilité d'un chef de service de l'administration centrale ;
- les BOP mixtes qui constituent une catégorie particulière de BOP centraux où l'essentiel de la décision est transférée au plan local ;
- les BOP déconcentrés , au niveau régional ou départemental, représenté, pour chaque ensemble, au plan national par un BOP « miroir ».
Le niveau de déconcentration retenu pour les moyens, en fonctionnement et en personnels, y compris les personnels permanents, est celui de chaque structure (DRAF, DDAF ou DDSV).
Votre rapporteur spécial note que, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, a souligné la perspective d'une déconcentration progressive de la gestion des différents BOP mais s'est inquiétée de la mise en place d'instruments propres à préserver, à l'échelon central, la maîtrise des diverses actions ministérielles, notamment dans le domaine de la gestion des ressources humaines.
D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'agriculture et de la pêche, en 2006, la gestion fongible des crédits de fonctionnement et de vacations a été généralisée, et les modalités de la gestion semi-déconcentrée des personnels permanents, pratiquée de longue date en s'appuyant sur les inspecteurs généraux interrégionaux, ont été actualisées.
Le niveau de déconcentration retenu pour les interventions est le niveau régional s'agissant des DRAF, interdépartemental s'agissant des DDSV, ce niveau permettant une vision synthétique des problèmes économiques et disposant de masses budgétaires significatives.
Les crédits payés directement sont délégués au niveau régional (DRAF ou DDSV/R), ne restant dans les BOP « centraux » que ceux impossibles à déconcentrer, comme les subventions à des organisations ou organismes nationaux.
Votre rapporteur spécial constate une réelle complexité s'agissant de la cartographie des BOP liée notamment à leur nombre élevé et à leur mixité .
Dans un rapport d'information relatif aux conditions de réussite de la LOLF 2 ( * ) , fait au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, nos collègues députés MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, ont évalué les conditions dans lesquelles l'élaboration des BOP pouvait constituer un réel progrès dans la gestion déconcentrée de l'Etat.
S'agissant de l'architecture des BOP, ils ont notamment souligné que le niveau régional était le niveau le plus adapté pour déconcentrer la gestion. Ils ont également fait remarquer que :
- certains ministères n'avaient pas joué le jeu de la déconcentration des crédits et avaient préféré gérer leurs crédits à partir de BOP centraux dont les services déconcentrés ne sont que les unités opérationnelles. C'est le cas notamment du programme « Valorisation des produits, orientation et régularisation des marchés » de la mission APFAR ;
- le niveau départemental apparaissait peu approprié pour les BOP déconcentrés . Le rapport d'information constate que les ministères qui ont fait ce choix sont amenés à constater que la masse critique des crédits et de personnels n'est pas atteinte pour opérer une programmation cohérente et mettre en oeuvre la fongibilité ;
- la cartographie des BOP était parfois trop complexe et citait en exemple la situation du ministère de l'agriculture qualifiée d'étonnante . Ainsi, dans chaque région, le DRAF doit gérer sept BOP régionaux et trois BOP mixtes tandis que chaque DDAF gère également son propre BOP, soit, pour certaines régions, 15 BOP (sans compter les services vétérinaires). Dès lors, le rapport d'information concluait que « cette situation ubuesque rend toute programmation illusoire et tout pilotage impossible. Une simplification radicale est donc indispensable ».
Interrogé sur les perspectives d'évolution de la cartographie des BOP, le ministère de l'agriculture et de la pêche a répondu que, « à l'origine, la cartographie des BOP au sein du ministère, et plus particulièrement en ce qui concerne les moyens, reflétait d'une part la volonté de permettre à chaque directeur de service déconcentré d'exercer pleinement ses responsabilités, d'autre part l'absence de lien d'autorité entre niveaux régional et départemental ».
En outre, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que, dans ce contexte, l'évolution de la cartographie des BOP, dans un souci de simplification, était tributaire, d'une part du regroupement de l'ensemble des moyens des DRAF et DDAF dans un seul programme support pour faciliter la gestion de services qui se caractérisent par une forte polyvalence pour le compte de plusieurs programmes, d'autre part, de l'évolution des compétences du niveau régional, sujet sur lequel les enseignements du fonctionnement des pôles régionaux restent à tirer, enfin, des résultats des expérimentations en cours quant au rapprochement DDAF/ DDE, qui feront l'objet de conclusions en 2008.
Votre rapporteur spécial estime qu'une réflexion devra être menée à l'avenir sur la simplification de la cartographie des BOP ainsi que le niveau territorial pertinent de la définition des BOP, à la lumière du bilan des évolutions structurelles précitées .
* 2 Rapport d'information n° 3165 XII ème législature sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, Assemblée nationale.