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Projet de loi de finances pour 2007 : Transports - budget annexe contrôle et exploitation aériens - compte spécial contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route

 

B. PROGRAMME 612 « NAVIGATION AÉRIENNE »

Ce programme représente, de loin, le premier en termes de coût pour l'ensemble de la mission. Il regroupe les activités visant à assurer la sécurité9(*) des vols durant la phase de vol et d'approche, et, de manière générale, à gérer l'espace aérien, principalement au sein de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA). Il n'a été que peu modifié dans son architecture par rapport à la maquette présentée en 2006, qui avait été jugée satisfaisante par vos rapporteurs spéciaux.

Il convient de plus de relever, au sein de ce programme, la présence de nombreux opérateurs extérieurs, qui perçoivent des crédits, pour un montant total de 224,72 millions d'euros. Les deux principaux sont :

- Météo France, qui reçoit 78,94 millions d'euros pour la fourniture de prestations ;

Eurocontrol, organisation européenne chargée plus spécifiquement d'organiser les contrôles en route, à laquelle est versée 76,2 millions d'euros par an.

Les crédits connaissent une baisse « optique » de 7,41 % en 2007. Cette baisse est concentrée sur l'action 2 du programme. De fait, cette « abondance » de crédits en 2006 traduit la somme qui avait été versée à ADP afin de rembourser en « une seule fois » les investissements dans le domaine de la navigation aérienne. Le programme a donc « porté » ce remboursement en 2006, et un emprunt d'un montant équivalent a été émis dans les conditions précisées en supra.

La structuration en actions reprend de manière détaillée les différentes fonctions assurées.

L'action 2 « Aéroports » (30,2 % des crédits du programme) vise à contrôler la sécurité et l'écoulement du trafic à proximité des aéroports. Les prestataires de cette action sont les 9 services de la navigation aérienne (SNA), situés à Orly, Athis-Mons, Bordeaux, Brest, Lyon, Marseille, Nice, Toulouse et Strasbourg. On remarque qu'elle est séparée de la fonction régalienne assurée par l'action 3 « Régulation des aéroports » du programme 225 « Transports aériens » de la mission « transport », ce qui traduit la nécessité juridique de la séparation entre l'organe chargé d'édicter la réglementation et l'organe chargé d'en contrôler l'application.

L'action 3 « Centres en route » (45 % des crédits du programme) assurent la gestion du trafic au dessus du territoire national. Cette activité est très intégrée au niveau international, avec une intervention très poussée en termes réglementaires d'Eurocontrol. Les 5 centres en route de la navigation aérienne (CRNA) sont placés dans le champ de cette action.

Les indicateurs sont, pour ces deux actions centrales dans la mission de la DGAC, particulièrement importants. Ils doivent en effet permettre de mesurer la pertinence de l'arbitrage réalisé par les gestionnaires, et approuvé par le Parlement, entre :

- d'une part, l'efficacité du service, mesurée par les indicateurs 1 et 2 de l'objectif 3, qui prennent en compte respectivement le pourcentage de vol retardé pour des raisons attribuables au contrôle aérien (dit cause « ATC », pour « Air Traffic Control »), et le retard moyen imputable à ces causes. On constate ainsi que la cible pour ces deux indicateurs est la stabilité, ce qui peut paraître peu ambitieux, mais doit se lire dans un contexte de forte hausse du transport aérien, à effectifs pratiquement constants ;

- d'autre part, le coût, qui se traduit en charges supplémentaires pour les compagnies aériennes par le biais des redevances. Le niveau de ces dernières fait ainsi l'objet des indicateurs 1, 2 et 3 de l'objectif 4. Il convient de se féliciter de l'approche comparatiste retenue pour la construction de l'indicateur 1, qui mesure l'écart entre le taux de route français et le taux de route des 6 états limitrophes : la mise en parallèle avec des pays proches comparables permet d'obtenir une bonne indication de la compétitivité du contrôle aérien français.

L'arbitrage ainsi réalisé permet de prendre en compte la logique économique de la construction du budget annexe, logique qui doit :

- assurer le meilleur service possible sous peine de pénaliser l'ensemble des plateformes aéroportuaires françaises ;

- assurer ce service sans augmenter la pression sur les compagnies aériennes via les redevances ;

- enfin, être performant sur la prévision en début d'année de l'évolution du transport aérien, le chiffrage retenu permettant d'établir le niveau exact des redevances.

L'action 4 « Exploitation du contrôle aérien en outre-mer » permet de mesurer l'aide apportée à l'outre-mer. En effet, comme vos rapporteurs spéciaux l'ont souligné, les redevances pour les aéroports des départements d'outre-mer sont très inférieures aux coûts supportés, ce qui justifie par ailleurs un financement par la taxe d'aviation civile. Cette politique s'explique par la situation géographique exceptionnelle de ces départements et collectivités, et par la volonté de ne pas surenchérir le prix des billets d'avion. Cependant, depuis la loi de finances pour 2004, on observe une hausse des redevances spécifiques à l'outre-mer, afin d'améliorer le taux de couverture, c'est-à-dire la part du coût pris en charge. L'indicateur 1 « taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer » de l'objectif 5 a pour but de renseigner sur ce point particulièrement important. On constate ainsi que la couverture est de 19 % en 2003, de 27 % en 2006, avec un objectif de 30 % en 2010. Or, dans le projet de loi de finances pour 2006, l'objectif pour 2010 était de 35 %, ce qui signifie qu'une hausse des redevances en outre-mer plus forte qu'envisagée à l'époque est à prévoir.

Vos rapporteurs spéciaux estiment que cet objectif est tout à fait réaliste et souhaitable. En effet, il convient de se rapprocher au maximum de la « vérité des prix », même s'il ne saurait être question, pour des motifs évidents de solidarité nationale, de multiplier par trois le montant des redevances en outre-mer. Pour autant, un objectif d'un tiers financé par les usagers directs et deux tiers financés par la solidarité nationale, via la taxe d'aviation civile, parait conforme à l'équité.

L'action 6 « Formation », qui ne représente que 9,3 % des crédits, a été particulièrement critiquée par le rapport de la mission du CIAP. Les auditeurs ont en effet estimé que l'existence du programme 611 « Formations aéronautiques » devrait avoir pour corollaire l'intégration de l'ensemble des activités de formation de la DGAC au sein de ce programme, ce qui implique de supprimer l'action 6. Dans sa réponse, la DGAC a fait part de son opposition, arguant du fait que la suppression de cette action « empêcherait la DSNA de faire des choix quantitatifs et qualitatifs pertinents et notamment de faire jouer la fongibilité nécessaire entre les ressources internes dédiées à la formation et l'appel à des entreprises extérieures ».

Vos rapporteurs spéciaux relèvent cependant que les crédits consacrés à l'action formation, soit 113 millions d'euros en crédits de paiement, sont presque deux fois supérieurs aux crédits du programme « Formations aéronautiques », de 67 millions d'euros, ce qui est paradoxal. En conséquence, il faudrait ou intégrer les missions de formations de la DSNA au programme ad hoc, ou supprimer ce programme, d'une taille trop peu significative. Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à la première hypothèse, et tiennent à relever que la réponse de la DGAC ne tient pas compte du fait que le directeur général de l'aviation civile est le responsable des 4 programmes du budget annexe, et est donc tout à fait à même d'assurer la cohérence de l'ensemble.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 612 « Navigation aérienne »

Quatre points doivent être soulignés :

- il s'agit du programme « au coeur » de l'activité de la DGAC, à la fois en termes budgétaires, avec 1,2 milliard d'euros, et pour son impact. L'efficacité des services est particulièrement importante, puisque en dépend le montant des redevances de route et des redevances pour services terminaux ;

- les indicateurs sont, à ce titre, bien construits, et intègrent une volonté comparative qu'il faut saluer, le secteur du transport aérien étant très compétitif en Europe ;

- on note peu d'évolution au niveau budgétaire, une fois « neutralisée » la question d'ADP ;

- le programme n'a pas connu d'évolutions depuis 2006. Cependant, des interrogations subsistent sur la pertinence de l'action « formation », qui pourrait, pour plus de clarté, être intégrée au programme « Formation aéronautique ».

* 9 Il faut relever que le terme de « sécurité » fait référence aux conditions matériels du vol (contrôle technique, contrôle en l'air..), alors que le terme « sûreté » désigne les activités liées à la lutte contre les actions criminelles.