CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE DES ÉTABLISSEMENTS ET DES SERVICES SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX |
Ce chapitre, comportant les articles 17 à 19 du projet de loi, définit certaines règles relatives au contrôle des établissements et des services sociaux et médico-sociaux, dont certains comporteront des services pour majeurs protégés.
Articles 17 à 19 (art. L. 133-2, L. 313-13, L. 313-18, L. 331-1, L. 331-3 à L. 331-5 et L. 331-6-1 du code de l'action sociale et des familles) - Contrôle des établissements et des services sociaux et médico-sociaux
L' article 17 comporte des mesures de simple coordination.
L' article 18 précise le champ des établissements contrôlés, le rôle des agents chargés du contrôle et les outils de contrôle. Il harmonise et met en cohérence les dispositions régissant tous les établissements sociaux et médico-sociaux. Il clarifie les compétences en fonction de la nature du contrôle, en distinguant le contrôle des normes techniques et financières de fonctionnement du contrôle au titre de l'ordre public en matière de protection des personnes.
L' article 18 bis , inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois et de M. Maxime Gremetz, tendant à préciser certaines dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux sanctions des établissements sociaux et médico-sociaux d'hébergement soumis à déclaration en cas de refus de se soumettre au contrôle des agents mentionnés à l'article L. 331-1 du même code, afin de tenir compte des changements terminologiques introduits par l'article 19 du projet de loi.
L' article 19 actualise la rédaction de l'article L. 331-1 du code de l'action sociale et des familles et vise également à contrecarrer certains phénomènes sectaires. La mission interministérielle de lutte contre les sectes a constaté que ces dernières s'investissaient dans l'accompagnement des fins de vie ou des personnes fragiles et pouvaient profiter d'un abus de faiblesse.
Votre commission a décidé de déléguer l'examen de ces quatre articles à la commission des Affaires sociales 148 ( * ) .
TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES |
Article additionnel avant l'article 20 (art. L. 562-2 du code monétaire et financier ; chapitre Ier quinquies nouveau du titre premier de la première partie du code général des impôts) - Régime fiscal de la fiducie - Levée du secret professionnel des membres de professions juridiques réglementées agissant en qualité de fiduciaire
Votre commission vous soumet un amendement tendant à créer un article additionnel avant l'article 20 afin de tirer les conséquences de la possibilité, que vous propose votre commission à l'article 6 du projet de loi, de conclure un contrat de fiducie à l'occasion d'une mesure de protection judiciaire .
Le dispositif proposé par votre commission à l'article 6 a vocation à être régi, pour l'essentiel, par les dispositions prévues par la proposition de loi instituant la fiducie et adoptée par le Sénat le 13 octobre 2006. Toutefois, il est nécessaire de le compléter sur deux points.
? D'une part, dès lors que le dispositif proposé ouvre la possibilité à une personne physique -le majeur protégé- d'être constituant, il convient de compléter le régime fiscal résultant de cette proposition de loi qui ne concerne que les personnes soumises à l'impôt sur les sociétés.
Sur ce point, votre commission vous propose d'instituer une neutralité et une transparence fiscale complète en matière d'impôts directs .
A cet effet, l'amendement soumis reprend les dispositions qui figuraient dans l'article 5 des conclusions de la commission des lois sur la proposition de loi instituant la fiducie. Ces règles seraient définies dans le cadre d'un nouveau chapitre premier quinquies qui prendrait place dans la première partie du livre premier du code général des impôts et comporterait quatre articles numérotés 204 C à 204 F.
Ainsi, en particulier, le transfert de biens ou droits dans un patrimoine fiduciaire ne constitue pas un fait générateur d'impôt sur le revenu si le fiduciaire inscrit, dans les écritures du patrimoine fiduciaire, les biens ou droits transférés pour leur valeur nette comptable figurant dans les écritures du constituant lorsque celui-ci est une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole imposable à l'impôt sur le revenu selon un régime de bénéfice réel.
Par ailleurs, le bénéfice de la fiducie sera imposé à la fin de chaque exercice ou année civile au nom de chaque titulaire d'une créance au titre de celle-ci.
En outre, en cas de transmission à titre onéreux d'une créance résultant du contrat de fiducie, il sera fait application des règles applicables aux cessions des biens ou droits formant le patrimoine fiduciaire.
Enfin, le retour de biens ou droits dans le patrimoine d'un titulaire d'une créance au titre de la fiducie ne sera pas un fait générateur d'impôt sur le revenu 149 ( * ) .
? D'autre part, dans la mesure où, à l'article 6 du projet de loi, la qualité de fiduciaire est expressément ouverte aux membres de professions juridiques ou judiciaires réglementées, sous réserve de conditions de formation et de garantie financière, il est nécessaire d'appliquer à ces personnes le régime de droit commun en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et de financement des activités terroristes .
Aussi votre commission vous propose-t-elle de modifier l'article L. 562-2 du code monétaire et financier, siège de la matière, afin de préciser que, lorsqu'ils agissent en qualité de fiduciaires, les membres des professions juridiques ou judiciaires réglementées seront soumis à l'ensemble des dispositions du chapitre II du titre VI du livre V de ce code. La procédure spécifique de déclaration de soupçons mise en place par la loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ne leur sera donc pas applicable dans cette hypothèse.
Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel après l'article 20.
Article 20 (art. L. 221-9 et L. 252-4 du code de l'organisation judiciaire) - Coordinations au sein du code de l'organisation judiciaire
Cet article tire les conséquences, dans le code de l'organisation judiciaire, de l'extension des compétences du juge des tutelles.
Aux termes de l'article L. 221-9 de ce code, le juge des tutelles connaît :
- de l'émancipation ;
- de l'administration légale et de la tutelle des mineurs ;
- du placement sous sauvegarde de justice, de la curatelle et de la tutelle des incapables majeurs ;
- sous réserve de la compétence du juge des enfants, de la tutelle aux prestations sociales ;
- de la tutelle des pupilles de la nation ;
- de la constatation de la présomption d'absence.
Les modifications proposées par le I consistent à mentionner dans cette liste la mesure d'assistance judiciaire, renommée mesure d'accompagnement judiciaire par l'Assemblée nationale, et le mandat de protection future.
L'article L. 252-4 du même code énonce quant à lui que le juge des enfants connaît, sous réserve de la compétence du juge des tutelles, de la tutelle aux prestations sociales.
La modification proposée par le II consiste à supprimer la réserve de compétence du juge des tutelles, par coordination avec la création de la mesure d'accompagnement judiciaire.
Comme le prévoit le texte proposé par l'article 5 du projet de loi pour l'article 495-5 du code civil, cette mesure d'accompagnement judiciaire pourra coexister avec une mesure de tutelle aux prestations sociales ordonnée en application des articles L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale.
Ces deux articles prévoient que, dans le cas où les enfants donnant droit aux prestations familiales sont élevés dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses ou lorsque le montant des prestations n'est pas employé dans l'intérêt des enfants ou lorsque la personne ayant la charge des enfants a été reconnue comme vivant en état de polygamie, le juge des enfants peut ordonner que les prestations soient, en tout ou partie, versées à une personne physique ou morale qualifiée, dite tuteur aux prestations sociales.
Ces deux dispositions sont modifiées par le projet de loi relatif à la protection de l'enfance qui transforme le tuteur aux prestations sociales enfant en « délégué aux prestations familiales ».
Votre commission vous propose d'adopter l'article 20 sans modification .
Article 21 (art. L. 132-3-1 nouveau et L. 132-9 du code des assurances) - Effet des mesures de protection sur les contrats d'assurance sur la vie
L'article 21 tend à aménager les règles applicables à la souscription ou à la modification d'un contrat d'assurance sur la vie concernant un majeur. A cette fin, il introduit un article L. 132-3-1 nouveau au sein du code des assurances et modifie l'article L. 132-9 du même code par coordination.
Compte tenu des conséquences que peut avoir pour le patrimoine d'une personne protégée la souscription ou la modification d'un contrat d'assurance sur la vie, le code des assurances interdit actuellement, dans son article L. 132-3, de contracter une assurance en cas de décès sur la tête d'un majeur en tutelle.
L'assurance contractée en violation de cette prohibition est nulle, la nullité étant prononcée par le juge à la demande de l'assureur, du souscripteur de la police ou du représentant du majeur. En cas de nullité, les primes payées doivent être intégralement restituées. En outre, à titre de sanction complémentaire, l'assureur et le souscripteur sont passibles, pour chaque assurance conclue sciemment en violation de cette interdiction, d'une amende de 4.500 euros.
Ce régime strict n'empêche toutefois pas, dans le cadre d'une assurance en cas de décès, le remboursement de primes payées en exécution d'un contrat d'assurance en cas de vie qui aura été souscrit sur la tête d'une personne sous tutelle, de même que le remboursement du seul montant des primes payées en exécution d'un contrat d'assurance de survie souscrit au bénéfice de la personne protégée.
? Si le droit positif est destiné à protéger le majeur vulnérable, il emporte, dans certaines situations, des effets défavorables pour le majeur protégé. Une bonne gestion de ses intérêts patrimoniaux peut en effet justifier, dans certains cas, le recours au mécanisme de l'assurance sur la vie.
Aussi, le premier paragraphe (I) de cet article permet-il , lorsqu'une curatelle ou une tutelle a été ouverte à l'égard du stipulant :
- la souscription, la modification ou le rachat d'un contrat d'assurance sur la vie ;
- la désignation ou la substitution du bénéficiaire .
Ces actes requerront néanmoins l'autorisation du juge ou du conseil de famille s'il a été constitué.
Votre commission estime cependant que ce dispositif peut encore être assoupli sans pour autant que cela cause un préjudice au majeur protégé.
En premier lieu, il ne semble pas nécessaire de prévoir l'intervention du juge ou du conseil de famille lorsqu'il s'agit d'une modification du contrat d'assurance sur la vie. En effet, la modification d'un tel contrat correspond à un acte de gestion patrimoniale qui peut être fait, conformément au droit commun, par le tuteur sans l'autorisation du juge et par la personne sous curatelle sans l'assistance du curateur (par exemple, pour le choix des placements, les opérations d'achat et de vente d'actions ou de sicav...).
En second lieu, le régime de la curatelle consistant en la simple assistance du curateur lors de la conclusion d'actes juridiques par le majeur protégé, il n'est pas légitime de prévoir en espèce une « autorisation » . Il convient donc de prévoir que les actes visés au premier alinéa du texte proposé ne peuvent intervenir qu'avec l'assistance du curateur .
Votre commission estime par ailleurs que lorsque le curateur ou le tuteur est le bénéficiaire du contrat d'assurance, il doit être remplacé par un curateur ou tuteur ad hoc lors de la désignation ou de la substitution du bénéficiaire. Il y a en effet conflit d'intérêts.
Elle vous propose en conséquence un amendement tendant à apporter ces deux modifications.
Le texte proposé prend également opportunément en considération l'hypothèse d'actes défavorables au majeur protégé qui auraient été faits avant le prononcé de la mesure de protection .
Certes, l'article 464 du code civil, dans sa rédaction issue de l'article 5 du projet de loi, prévoit un régime d'annulation des actes accomplis par la personne protégée moins de deux ans avant la publicité du jugement prononçant la mesure de protection lorsque, en raison de l'altération des facultés personnelles de la personne protégée, l'inaptitude de la personne à défendre ses intérêts était notoire ou connue du cocontractant et s'ils ont causé un préjudice à la personne protégée.
Toutefois, cette disposition n'est pas suffisante pour éviter des situations où, alors que la mesure de protection n'a pas encore été prononcée par le juge, le bénéficiaire du contrat s'empresse d'accepter la stipulation faite à son profit, rendant impossible toute modification ultérieure de bénéficiaire quand bien même elle serait plus favorable aux intérêts de la personne protégée.
Aussi le texte initial du projet de loi prévoyait-il la possibilité d'annuler l'acceptation du bénéfice d'un contrat d'assurance sur la vie conclu moins de deux ans avant la publicité du jugement d'ouverture de la tutelle du stipulant. Contrairement aux dispositions de l'article 464 du code civil, cette annulation pourra être prononcée sur la seule preuve que l'incapacité était notoire ou connue du cocontractant à l'époque où les actes ont été passés . Il ne sera donc pas nécessaire de démontrer l'existence d'un préjudice subi par le majeur.
A l'initiative de sa commission des lois et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu cette disposition à l'hypothèse d'une curatelle du stipulant, garantissant une protection identique à celle prévue pour le majeur sous tutelle.
? Le second paragraphe (II) , introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois, apporte une coordination à l'article L. 132-9 du code des assurances.
Cette disposition prévoit actuellement :
- d'une part, que la stipulation en vertu de laquelle le bénéfice de l'assurance est attribué à un bénéficiaire déterminé devient irrévocable par l'acceptation expresse ou tacite du bénéficiaire ;
- d'autre part, que tant que l'acceptation n'a pas eu lieu, le droit de révoquer cette stipulation n'appartient qu'au stipulant et ne peut, en conséquence, être exercé de son vivant par ses créanciers ni par ses représentants légaux.
La modification proposée par l'Assemblée nationale tend à réserver le cas d'une modification du bénéficiaire ou d'une révocation dans les conditions qui sont définies à l'article L. 132-3-1 nouveau.
Votre commission vous soumet un amendement destiné à modifier les dispositions du code de la mutualité relatives aux contrats d'assurance sur la vie pouvant être offerts par les entreprises relevant de ce même code .
Les articles L. 223-1 et suivants du code de la mutualité prévoient en effet un régime identique à celui prévu par les articles L. 132-1 et suivants. Il apparaît donc légitime de prévoir les mêmes règles que celles envisagées par le présent projet de loi, sous réserve des modifications indiquées.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié.
Article 21 bis (nouveau) (art. L. 1122-2 du code de la santé publique) - Compétence du juge des tutelles pour autoriser une recherche biomédicale sur une personne majeure non protégée hors d'état de manifester sa volonté
Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale à l'unanimité des députés présents, par M. Pierre-Louis Fagniez contre l'avis de la commission des lois et du Gouvernement, supprime la compétence actuellement reconnue au juge des tutelles d'autoriser une recherche biomédicale sur une personne majeure non protégée hors d'état de manifester sa volonté. Il modifie à cette fin l'article L. 1122-2 du code de la santé publique.
L'article L. 1122-2 prévoit notamment que, lorsqu'une recherche biomédicale est envisagée sur une personne majeure hors d'état d'exprimer son consentement et ne faisant pas l'objet d'une mesure de protection juridique, l'autorisation est donnée par une personne de confiance à défaut de celle-ci, par la famille, ou, à défaut, par une personne entretenant avec l'intéressé des liens étroits et stables.
Toutefois, si le comité de protection des personnes prévu par l'article L. 1123-1 du code de la santé publique considère que cette recherche comporte, par l'importance des contraintes ou par la spécificité des interventions auxquelles elle conduit, un risque sérieux d'atteinte à la vie privée ou à l'intégrité du corps humain, l'autorisation d'y procéder est donnée par le juge des tutelles.
Cet article ouvre donc un débat qui n'est pas directement lié à la protection des majeurs, puisque la personne concernée ne fait, par définition, l'objet d'aucune mesure de protection juridique .
Selon l'auteur de l'amendement, il ne serait pas légitime de faire intervenir le juge des tutelles pour des personnes qui ne sont pas sous un régime de protection des majeurs alors que le comité de protection des personnes est déjà habilité à donner une autorisation.
Lors des débats, le Gouvernement a fait valoir, par la voie de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, que « compte tenu des nouvelles missions dévolues par le projet au juge des tutelles, son intervention constitue une garantie supplémentaire que le Gouvernement juge indispensable pour la protection des personnes. Il revient au comité de protection des personnes d'apprécier les cas, très exceptionnels, dans lesquels il est nécessaire de recourir à l'avis du juge des tutelles. Cette intervention ne constituera pas une restriction générale à la recherche biomédicale sur les personnes vulnérables, mais une protection minimale nous paraît nécessaire . »
Votre commission estime que cette disposition est, par sa nature même, étrangère à la réforme stricto sensu du régime de protection des majeurs et qu'elle n'a donc pas sa place dans ce texte. Elle vous propose, en conséquence, sa suppression .
Votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer l'article 21 bis .
Article 22 (art. L. 232-26, L. 245-8 et L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles ; chapitre VII du titre VI du livre Ier et article L. 821-5 du code de la sécurité sociale) - Abrogation de la tutelle aux prestations sociales adulte
Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à abroger le dispositif instituant la tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA) , créée par la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966, afin de prendre en compte l'institution, au sein du code civil, de la mesure d'accompagnement judiciaire .
Dès lors que la MAJ a vocation à se substituer à la TPSA afin d'assurer, en lieu et place d'une personne qui connaît des difficultés à gérer ses ressources et met de ce fait en danger sa santé et sa sécurité, la gestion de ses prestations sociales, la TPSA n'a en effet plus de raison d'être.
En conséquence, le texte proposé supprime l'ensemble du chapitre VII du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale qui constitue le siège de la matière.
Par ailleurs, il procède à l'abrogation de dispositions éparses relatives à certaines catégories de prestations sociales susceptibles de faire l'objet d'une TPSA . Il en est ainsi :
- du quatrième alinéa de l'article L. 821-5 du code de la sécurité sociale, concernant l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;
- du premier alinéa de l'article L. 232-26 du code de l'action sociale et des familles, concernant l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ;
- du dernier alinéa de l'article L. 245-8 du même code, relatif à la prestation de compensation du handicap (PCH) ;
- de l'article L. 262-45 du même code, concernant le revenu minimum d'insertion (RMI).
Votre commission vous propose d'adopter l'article 22 sans modification.
Article 23 (article 17 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance) - Prorogation de l'expérimentation de la dotation globale de financement
Cet article tend à proroger l'expérimentation de la dotation globale de financement prévue par l'article 17 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance.
L'expérimentation était autorisée, à compter de la publication de cette loi et pour une période n'excédant pas deux ans.
Or les conclusions du rapport tirant le bilan de cette expérimentation sont bonnes. Selon le rapport présenté par le Gouvernement au Parlement, en application du dernier alinéa de l'article 17 précité, « les deux années d'expérimentation de la dotation globale de financement dans les services tutélaires permettent de conclure que ce mode de financement semble plus approprié que le financement sous forme de mois-mesures. Il permet, même si le système n'a pas fonctionné de la façon la plus efficiente possible, d'allouer les ressources au regard de l'activité de l'association et en tenant compte de ses spécificités. Toutefois, à l'issue de ces deux années, il semble prématuré de généraliser à l'ensemble du territoire ce nouveau mode de financement. En effet, ces deux années n'ont pas permis d'utiliser toutes les potentialités offertes par ce nouveau mode de financement. Il apparaît donc opportun de prolonger d'une année supplémentaire l'expérimentation afin de rendre le dispositif plus opérationnel avant sa généralisation.
Cette année supplémentaire permettra :
- une meilleure appropriation par l'ensemble des acteurs des indicateurs et de leur utilisation pour l'allocation des ressources,
- d'expertiser de nouveaux indicateurs et de fiabiliser des indicateurs jugés, pour l'instant, non pertinents, en raison notamment d'une collecte de l'information difficile.
- d'associer les DRASS au processus de financement afin de pouvoir juger du niveau territorial le plus pertinent
- de préparer l'ensemble des services déconcentrés et l'ensemble des associations ».
Bien que l'objet de l'article 12 du présent projet de loi soit de pérenniser le dispositif de la dotation globale de financement, il ne prendra effet, en application de l'article 26 de ce texte, qu'à compter du 1er janvier 2009. Il importe donc que la mesure de financement par dotation globale puisse se poursuivre dans ce délai.
Aussi le 1° de cet article prévoit-il de modifier l'article 17 de la loi du 2 janvier 2004 afin que l'expérimentation puisse se poursuivre jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la présente loi. Cette extension du délai d'expérimentation permettra, le cas échéant, d'étendre encore le périmètre d'application de la mesure à d'autres départements, afin de parvenir graduellement à une généralisation à l'ensemble du territoire national de la dotation globale.
Le 2° de cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois, impose au Gouvernement, par coordination, de présenter au Parlement, au plus tard le 1er juillet 2008, un bilan de cette expérimentation.
S'il est vrai que toute expérimentation doit donner lieu, avant son terme, à un bilan présenté au Parlement, votre commission estime que ce bilan a d'ores et déjà eu lieu en ce qui concerne le financement expérimental par dotation globale de fonctionnement.
D'une part, le rapport au Parlement prévu initialement par l'article 17 de la loi du 2 janvier 2004 a été effectivement adressé.
D'autre part, l'objet de l'article 12 du projet de loi est, sur la base des résultats positifs de l'expérimentation menée pendant deux ans dans plusieurs dizaines de départements, d'opérer une généralisation à compter du 1 er janvier 2009.
Aussi votre commission estime-t-elle inutile tout nouveau rapport au Parlement avant cette date. Elle vous soumet en conséquence un amendement tendant à supprimer cette obligation et, par souci de lisibilité, à fixer le terme de l'expérimentation au 1er janvier 2009 .
Votre commission vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié .
Article 23 bis (nouveau) (art. 28-1 du code civil) - Inscription des mentions relatives à la nationalité sur les extraits d'acte de naissance
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des lois, modifie l'article 28-1 du code civil afin de prévoir que les mentions relatives à la nationalité sont portées sur les extraits avec filiation ou sans filiation des actes de naissance ou des actes dressés pour en tenir lieu.
Il s'agit de permettre de lever des difficultés nées avec l'entrée en vigueur du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques et de l'arrêté du 31 mars 2006 pris pour son application, qui prévoient qu' une copie intégrale de son acte de naissance doit être fournie par le demandeur d'un tel titre d'identité .
Or figurent sur la copie intégrale des informations dont l'intéressé ne peut avoir connaissance, telles que l'existence d'un jugement d'adoption ou d'une contestation du lien de filiation.
La situation est particulièrement douloureuse pour les personnes ayant fait l'objet, avant la réforme de l'adoption en 1966, d'une légitimation adoptive ou d'une adoption avec rupture des liens avec la famille d'origine . En effet, à la différence des adoptions ultérieures, qui donnent lieu à l'établissement d'un nouvel acte de naissance (transcription du jugement d'adoption), le jugement d'adoption est mentionné en marge de l'acte de naissance d'origine, qui demeure (sauf pour les enfants trouvés ou ceux dont les parents avaient demandé le secret de leur identité : un acte provisoire était alors établi).
Ainsi, alors que l'extrait avec filiation ne mentionne que la nouvelle filiation, la copie intégrale porte mention, outre de l'existence d'une adoption, de l'identité des parents d'origine dès lors que ceux-ci n'en ont pas demandé le secret .
Jusqu'à présent, les dispositions de l'instruction générale relative à l'état civil limitaient la délivrance des copies intégrales des actes de naissance des personnes adoptées avant 1966, notamment lorsque le demandeur ignorait l'existence de l'adoption et, a fortiori, de sa filiation d'origine.
La nécessité de fournir une copie intégrale de l'acte de naissance pour obtenir un passeport a eu pour effet de donner une ampleur nouvelle à ces difficultés. Un certain nombre de dossiers de passeports ont été bloqués par l'absence de délivrance de l'acte de naissance et des personnes ont pu, à l'occasion de cette demande, découvrir non seulement leur adoption, mais également l'identité de leurs parents de naissance, sans le moindre accompagnement psychologique.
La modification proposée de l'article 28-1 du code civil permet de résoudre cette difficulté .
En effet, en l'état des textes, la mention de la nationalité française ne figure obligatoirement que sur l'acte de naissance ; elle est portée à l'initiative de l'intéressé sur les extraits de cet acte.
Or, la mention de la nationalité constitue une information essentielle pour pouvoir délivrer un titre d'identité français.
Avec la mention automatique de la nationalité , telle que prévue par la modification proposée, l'extrait avec filiation, qui ne révèle ni l'adoption, ni, a fortiori , l'identité des parents de naissance, pourra suffire à l'appui d'une demande de passeport ou de carte nationale d'identité .
Le décret du 30 décembre 2005 relatif au passeport biométrique pourra donc être modifié en ce sens.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 23 bis sans modification .
Article 23 ter (nouveau) (art. L. 141-2, L. 141-3 nouveau, L. 223-8 nouveau du code de l'organisation judiciaire code de procédure civile et nouveau code de procédure civile) - Substitution du nouveau code de procédure civile à l'ancien
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des lois, substitue le nouveau code de procédure civile à l'ancien.
Le nouveau code de procédure civile, institué par le décret n° 75-1123 du 5 décembre 1975, avait vocation à se substituer au code de procédure civile napoléonien, institué par la loi du 14 avril 1806 et promulgué en 1808, lorsque le cinquième livre contenant les dispositions relatives aux voies d'exécution serait rédigé.
Ce cinquième livre n'a jamais vu le jour, en l'absence de codification des dispositions réglementaires relatives aux voies d'exécution.
La réforme des successions, par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006, et celle de la saisie immobilière, par l'ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 2006 150 ( * ) , permettent d'abroger les articles de l'ancien code de procédure civile, qui traitent de ces matières. Seul y demeure un titre relatif à la prise à partie des magistrats non professionnels.
Les I de cet article intègre ces dispositions, en les modifiant, dans la partie législative du code de l'organisation judiciaire.
En effet, l'article 505 du code de procédure civile prévoit que les juges peuvent être pris à partie dans les cas suivants :
- s'il y a dol, fraude, concussion ou faute lourde professionnelle qu'on prétendrait avoir été commis, soit dans le cours de l'instruction, soit lors des jugements ;
- si la prise à partie est expressément prononcée par la loi ;
- si la loi déclare les juges responsables, à peine de dommages et intérêts ;
- s'il y a déni de justice.
Il ajoute que l'Etat est civilement responsable des condamnations en dommages et intérêts qui seront prononcées, à raison de ces faits, contre les magistrats, sauf son recours contre ces derniers.
Son article 506 précise qu'il y a déni de justice lorsque les juges refusent de répondre aux requêtes, ou négligent de juger les affaires en état et en tour d'être jugées.
Le projet de loi prévoit l'insertion dans le code de l'organisation judiciaire d'un article L. 141-3 regroupant l'ensemble de ces dispositions, à cette seule différence qu'il ne conserve que les cas de dol, fraude, concussion ou faute lourde professionnelle ou de déni de justice, c'est-à-dire les seuls cas où la procédure de prise à partie trouve à s'appliquer. Elle n'a cependant jamais été mise en oeuvre au cours des dix dernières années.
Les deux autres cas sont en effet visés à l'article L. 141-2 du code de l'organisation judiciaire, aux termes duquel la responsabilité des juges, à raison de leur faute personnelle, est régie, s'agissant des magistrats du corps judiciaire, par le statut de la magistrature 151 ( * ) , et s'agissant des autres juges, par des lois spéciales ou, à défaut, par les articles 505 et suivants du code de procédure civile. Aussi le projet de loi tend-il à substituer la mention de la prise à partie à cette référence aux articles du code de procédure civile.
Seuls les juges de proximité sont régis par une loi spéciale 152 ( * ) . Les juges non professionnels (juges consulaires, conseillers prud'hommes, assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux, assesseurs des tribunaux pour enfants et jurés de cours d'assises) relèvent de la procédure de prise à partie. Celle-ci s'avère indispensable pour que leur responsabilité puisse être recherchée dans des conditions compatibles avec l'exercice de leurs missions car ils ne bénéficient pas de la protection juridique accordée aux magistrats professionnels. Les procédures dilatoires de mise en cause doivent pouvoir être évitées.
Les dispositions des articles 510, 513, et 516 du code de procédure civile, qui revêtaient un caractère réglementaire, ont déjà été reprises dans le décret n° 2006-1805 du 23 décembre 2006 relatif à la procédure en matière successorale et modifiant certaines dispositions de procédure civile et figurent aux articles 366-1 à 366-9 du nouveau code de procédure civile. Elles prévoient qu'aucun magistrat ne peut être pris à partie sans une autorisation préalable du premier président de la cour d'appel, qui doit statuer après avoir pris l'avis du procureur général. La décision de refus doit être motivée. Elle peut faire l'objet d'un recours devant la Cour de cassation, dispensé d'avocat. En cas d'échec, le demandeur peut être condamné à payer une amende et à verser des dommages et intérêts au magistrat.
Le deuxième paragraphe (II) procède à l'abrogation du code de procédure civile, en fait l'ancien code de procédure civile.
Le troisième paragraphe (III) modifie en conséquence la dénomination du « nouveau » code de procédure civile.
Le quatrième paragraphe (IV) prévoit que les références dans les textes de nature législative et réglementaire au nouveau code de procédure civile seront remplacées par des références au code de procédure civile.
Le cinquième paragraphe (V) , en insérant un nouvel article L. 223-8 dans le code de l'organisation judiciaire, permet de donner une base légale sûre à la compétence des tribunaux d'instance d'Alsace-Moselle pour tenir le registre du commerce et des sociétés, ainsi que les autres registres habituellement tenus par les greffiers des tribunaux de commerce.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 23 ter sans modification .
Article 23 quater (nouveau)
(titre XXVII nouveau du livre IV et art. 706-112
à 706-118 nouveaux
du code de procédure pénale)
De la poursuite, de l'instruction et du jugement des
infractions commises par des majeurs protégés
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement et avec l'accord de sa commission des lois, détermine les règles de procédure applicables à la poursuite, à l'instruction et au jugement des infractions commises par des majeurs protégés.
A cet effet, il prévoit l'insertion dans le livre IV («De quelques procédures particulières ») du code de procédure pénale d'un titre XXVII intitulé « De la poursuite, de l'instruction et du jugement des infractions commises par des majeurs protégés » et comprenant sept articles numérotés 706-113 à 706-118.
L'article 706-112 prévoit ainsi l'application de dispositions particulières lorsqu'il est établi, au cours d'une procédure, que la personne majeure fait l'objet d'une mesure de protection juridique.
L'article 706-113 prévoit que le curateur ou le tuteur, ainsi que le juge des tutelles sont avisés, par le procureur de la République ou le juge d'instruction :
- des poursuites dont la personne fait l'objet ;
- d'une alternative aux poursuites consistant en la réparation du dommage ou en une médiation, c'est-à-dire deux des six catégories de mesures que le procureur de la République est susceptible de proposer sur le fondement de l'article 41-1 du code de procédure pénale ;
- d'une composition pénale, prévue par l'article 41-2 du même code et que « le procureur de la République, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, peut proposer, directement ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée, à une personne physique qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis à titre de peine principale d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, ainsi que, le cas échéant, une ou plusieurs contraventions connexes » ;
- d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ;
- d'une audition comme témoin assisté ;
- des décisions de non-lieu, de relaxe, d'acquittement ou de condamnation.
Les autres alternatives aux poursuites, en pratique le rappel à la loi, l'orientation ou la régularisation, sont de moindre ampleur et, surtout, n'ont pas d'incidence sur le patrimoine de l'intéressé. Il semble donc inutile de compliquer leur mise en oeuvre, alors qu'il s'agit très clairement de mesure de clémence évitant des poursuites.
L'article 706-113 permet également au curateur ou au tuteur de prendre connaissance des pièces de la procédure dans les mêmes conditions que celles prévues pour les avocats .
Considérant qu'il n'y a pas lieu de donner au tuteur ou au curateur des droits supérieurs à ceux de la personne protégée et équivalents à ceux de son avocat, votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de leur reconnaître les mêmes droits que la personne poursuivie .
Au delà de cette question de principe, permettre au tuteur ou au curateur de prendre connaissance du dossier dans les mêmes conditions que l'avocat -c'est-à-dire de bénéficier dans tous les cas d'un accès direct à la procédure- peut s'avérer en pratique source de difficultés pour les services de greffe en termes de surveillance et de sécurité de cette consultation, le curateur ou le tuteur n'étant pas un auxiliaire de justice, mais également peu utile, dans la mesure où l'article 706-116 tel que prévu par le présent projet impose déjà l'assistance obligatoire du majeur protégé par un avocat.
La solution proposée par votre commission permettra d'éviter ces deux inconvénients sans pour autant dénier aux personnes chargées de la mesure de protection cette consultation du dossier, tout à fait légitime. Il leur sera en effet possible, lorsque le majeur protégé aura le statut de prévenu ou d'accusé, d'obtenir directement copie des pièces de la procédure 153 ( * ) et, lorsque ce dernier aura le statut de mis en examen de prendre connaissance des pièces du dossier par le truchement de son conseil 154 ( * ) .
L'article 706-113 accorde au curateur ou au tuteur, de plein droit, un permis de visite si la personne est placée en détention provisoire.
Il prévoit que le curateur ou le tuteur doit être avisé de la date d'audience et, lorsqu'il est présent à l'audience, être entendu par la juridiction en qualité de témoin .
Ces dispositions sont étendues à la situation du majeur placé sous sauvegarde de justice ou ayant conclu un mandat de protection future par l'article 706-117. En cas de sauvegarde de justice, le juge des tutelles doit alors désigner un mandataire spécial investi, au cours de la procédure, des prérogatives confiées au curateur ou au tuteur.
L'article 706-114 donne au procureur de la République et au juge d'instruction la faculté de demander au juge des tutelles la désignation d'un tuteur ou curateur ad hoc , s'il existe des raisons plausibles de présumer que le curateur ou le tuteur est coauteur ou complice de l'infraction ou s'il en est victime , et en l'absence de subrogé curateur ou de subrogé tuteur.
Il prévoit qu'à défaut, le président du tribunal de grande instance désigne un représentant ad hoc pour assister la personne au cours de la procédure pénale.
L'article 706-115 exige, avant tout jugement au fond, que la personne poursuivie soit soumise à une expertise médicale afin d'évaluer sa responsabilité pénale au moment des faits.
L'article 706-116 exige qu'elle soit assistée par un avocat et prévoit, à défaut de choix d'un avocat par la personne poursuivie ou son curateur ou son tuteur, que le procureur de la République ou le juge d'instruction fait désigner un avocat par le bâtonnier. L'intéressé devra être informé que les frais seront à sa charge sauf s'il remplit les conditions d'accès à l'aide juridictionnelle.
L'article 706-118 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser ces règles.
Ces dispositions apportent des garanties nouvelles aux majeurs protégés et devraient permettre d' éviter à l'avenir une autre condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme .
Celle-ci a en effet jugé, dans un arrêt du 30 janvier 2001 Vaudelle contre France, que notre législation méconnaissait le droit effectif à un procès équitable énoncé à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
En l'espèce, un majeur sous curatelle n'avait pas répondu aux convocations qui lui avaient été adressées et avait fait l'objet d'un jugement réputé contradictoire pour atteintes sexuelles sur mineur de 15 ans sans que son curateur ait été informé de l'existence de la procédure pénale.
La Cour de Strasbourg a ainsi affirmé la nécessité de prévoir des « garanties spéciales de procédure pour protéger ceux qui, en raison de leurs troubles mentaux, ne sont pas entièrement capables d'agir pour leur compte . »
Si l'altération des facultés mentales ne suffit pas toujours à dégager la personne de sa responsabilité pénale, dans les conditions prévues à l'article 122-1 du code pénal, elle le place dans une situation particulière quant à l'exercice de ses droits procéduraux.
Or, jusqu'à présent, la procédure pénale française tenait peu compte de l'incapacité civile : ainsi, l'article 256 du code de procédure pénale écarte tous les majeurs protégés des jurys criminels et son article 417 impose l'assistance d'un défenseur dès lors que la personne poursuivie est atteinte d'une infirmité de nature à compromettre sa défense sans exiger qu'un régime de protection soit mis en place. En estimant que « les parties civiles, qui étaient des majeures protégées, l'une sous le régime de la tutelle, l'autre sous celui de la curatelle, devaient, durant les débats, être respectivement représentées et assistées de leur tutrice et curatrice 155 ( * ) », la Cour de cassation, a déjà souligné la nécessité de prendre en considération l'incapacité du majeur dans le cadre d'une procédure pénale.
Les mesures proposées concourent incontestablement à une meilleure défense des majeurs protégés. Reste à savoir si tous ont la faculté de discernement, déjà exigée pour que les mineurs délinquants soient pénalement responsables, pour consentir à des mesures alternatives aux poursuites telles qu'une composition pénale ou une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 23 quater ainsi modifié .
Article 23 quinquies (nouveau) - Ratification de l'ordonnance n° 2005-656 du 8 juin 2005 relative aux règles de fonctionnement des juridictions du contentieux de l'incapacité
Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de sa commission des lois, procède à la ratification expresse des dispositions de l'ordonnance n° 2005-656 du 8 juin 2005 relatives aux règles de fonctionnement des juridictions du contentieux de l'incapacité.
Cette ordonnance résulte d'une habilitation donnée par l'article 5 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 portant simplification du droit. Cette disposition avait en effet autorisé le Gouvernement à intervenir dans le domaine de la loi afin de « simplifier les règles de fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité et de la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail » et « d'harmoniser le statut des assesseurs des tribunaux du contentieux de l'incapacité et des tribunaux des affaires de sécurité sociale . »
A cet effet, un délai de six mois à compter de la publication de cette loi était imparti au Gouvernement, l'ordonnance prise devant conduire au dépôt d'un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de sa publication. Ces délais ont été respectés, de justesse, puisque l'ordonnance est intervenue le 8 juin 2005 et que le projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 31 août 2005.
Le présent article, tout en ratifiant expressément l'ordonnance, y apporte certaines modifications .
? Les dispositions faisant l'objet d'une ratification
Le premier paragraphe (I) de cet article prévoit la ratification expresse de l'ordonnance du 8 juin 2005.
Conformément à l'habilitation consentie, l'ordonnance procède à une simplification et à une uniformisation des règles relatives aux diverses juridictions intervenant dans le contentieux de l'incapacité.
Elle assouplit ainsi les modalités de renouvellement des assesseurs des tribunaux des affaires de sécurité sociale, permet à l'assesseur présent de donner son avis alors que l'autre assesseur est absent et que le président statue seul.
Elle réduit le nombre d'assesseurs du tribunal du contentieux de l'incapacité, tout en conservant le principe du paritarisme et aligne le droit applicable lorsque le tribunal n'est pas au complet sur les règles applicables au tribunal de la sécurité sociale.
L'ordonnance rend communes aux tribunaux du contentieux de l'incapacité et des affaires de sécurité sociale plusieurs règles relatives au statut des assesseurs ainsi qu'à la représentation des parties.
? Les modifications apportées à l'occasion de la ratification
La ratification à laquelle procède cet article intervient moyennant un certain nombre de modifications au sein du code de la sécurité sociale, proposées par le second paragraphe (II) de cet article.
En premier lieu, il est prévu que l'avis de l'assesseur présent est requis si les parties sont d'accord pour que le président du tribunal des affaires de sécurité sociale ou du tribunal du contentieux de l'incapacité statue seul si le tribunal ne peut siéger au complet.
En second lieu, s'agissant des conditions requises pour l'exercice des fonctions de membres des juridictions de sécurité sociale du premier degré, le texte proposé prévoit que les dispositions générales sont applicables aux présidents des tribunaux du contentieux de l'incapacité qui ne sont pas des magistrats honoraires. Le régime disciplinaire applicable à ces membres est modifié afin de prévoir que lorsqu'un assesseur est appelé à s'expliquer sur les faits qui lui sont reprochés, les fonctions conférées au président du tribunal sont exercées par le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle est situé le tribunal, qui transmet le procès-verbal de la séance de comparution au garde des sceaux, ministre de la justice.
En troisième lieu, les règles de représentation actuellement applicables devant le tribunal du contentieux de l'incapacité et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification des assurances des accidents du travail sont étendues au tribunal des affaires de sécurité sociale.
En conséquence de ces modifications, les articles L. 142-8, L. 143-2-1 et L. 143-2-2 sont abrogés par coordination.
Votre commission propose d'adopter l'article 23 quinquies sans modification .
Article 23 sexies (nouveau) - Ratification de l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des lois, a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation, à l'exception d'une disposition relative à la dévolution du nom de famille, et d'opérer diverses coordinations.
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Le contenu de l'ordonnance n° 2005-759
du 4 juillet 2005
portant réforme de la filiation
L'article 4 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit a habilité le Gouvernement à procéder par ordonnance à la réforme du droit de la filiation.
L'habilitation a précisément fixé les objectifs de cette réforme : tirer les conséquences de l'égalité de statut entre les enfants quelles que soient les conditions de leur naissance, unifier les conditions d'établissement de la filiation maternelle, préciser les conditions de constatation de la possession d'état, harmoniser le régime procédural de l'établissement judiciaire de la filiation, sécuriser le lien de filiation, préserver l'enfant des conflits de filiation, simplifier et harmoniser le régime des actions en contestation, notamment en en modifiant les titulaires et les délais.
Conformément aux délais prévus par l'article 92 de la loi du 9 décembre 2004, l'ordonnance a été prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi et un projet de loi de ratification a été déposé sur le bureau du Sénat dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance 156 ( * ) .
L'ordonnance a modifié en profondeur la structure des trois chapitres qui composent le titre VII du livre Ier du code civil relatif à la filiation.
Ce titre a été réorganisé en quatre chapitres. Le chapitre Ier comprend les dispositions générales. Le deuxième contient les dispositions relatives à l'établissement non contentieux de la filiation. Le troisième règle le régime des actions judiciaires en matière de filiation. Enfin, l'action à fins de subsides, qui n'a pas pour effet d'établir la filiation, est devenue le chapitre IV et n'a été modifiée que par coordination.
Cette restructuration, qui a entraîné l'abrogation de nombreuses dispositions obsolètes ou désormais inutiles, a permis une simplification significative du titre relatif à la filiation, dont le nombre des articles, hors action à fins de subsides, a été réduit de moitié.
L'ordonnance a tout d'abord tiré les conséquences de l'égalité entre les enfants, quelles que soient les conditions de leur naissance. Elle a supprimé la distinction entre filiation légitime et naturelle qui avait perdu toute portée juridique et pratique depuis que le législateur avait consacré l'égalité parfaite entre les enfants quelle que soit leur filiation.
Elle a ensuite harmonisé les conditions d'établissement de la filiation : la filiation maternelle sera établie par la désignation de la mère dans l'acte de naissance de l'enfant, qu'elle soit mariée ou non, et sans qu'elle ait besoin de faire la démarche de reconnaissance. La présomption de paternité du mari, qui établit automatiquement la filiation à son égard, a été conservée. Les pères non mariés devront toujours reconnaître l'enfant pour établir le lien de filiation.
Elle a également mieux défini la possession d'état, c'est-à-dire la prise en compte dans le droit de la filiation de la réalité affective et sociale révélant la filiation, et mieux encadré les conditions dans lesquelles elle produit effet.
En outre, l'ordonnance a simplifié le régime des actions judiciaires relatives à la filiation. La prescription de dix ans remplace la prescription trentenaire et il est possible de faire établir en justice la maternité ou la paternité durant les dix ans suivant la naissance, l'action étant rouverte à l'enfant pendant les dix ans suivant sa majorité.
Enfin, l'ordonnance a simplifié le dispositif de contestation d'un lien de filiation légalement établi qui se caractérisait par une très grande complexité et une très grande diversité des délais.
Ses dispositions sont entrées en vigueur au 1 er juillet 2006, afin d'éviter toute difficulté liée à la superposition du dispositif de droit transitoire de la loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 modifiée relative au nom de famille, en vigueur jusqu'au 30 juin 2006.
• La ratification de l'ordonnance à l'exception d'une disposition relative à la dévolution du nom de famille
La réserve de ratification introduite par cet article a pour objet de faire bénéficier aux parents d'enfants nés avant le 1 er janvier 2005, et encore mineurs à la date de la ratification, de la liberté de changer le nom de l'enfant dans les conditions prévues par l'article 311-23 nouveau du code civil.
La suppression des notions de filiation légitime et de filiation naturelle et l'objectif fixé par la loi d'habilitation de « tirer les conséquences de l'égalité de statut entre les enfants quelles que soient les conditions de leur naissance » a eu pour effet d'abroger les dispositions qui permettaient aux parents de changer le nom de leur enfant né hors mariage avant le 1 er janvier 2005, lorsque celui-ci portait le nom de sa mère.
En effet, ceux-ci pouvaient substituer au nom de la mère celui du père, soit par une déclaration conjointe devant le greffier en chef, soit par la légitimation résultant du mariage. Ces deux dispositions ont été en effet abrogées.
Si ces solutions satisferont les parents qui avaient volontairement choisi de donner à leurs enfants le nom de la mère et pour lesquels la substitution automatique de nom constituait un frein au mariage, elles suscitent l'incompréhension des parents qui se marient avec notamment l'intention que leur union modifie le nom des enfants.
Bien qu'il s'agisse de situations marginales, sur le plan démographique, et transitoires, puisque les parents d'enfants nés après le 1 er janvier 2005 pourront choisir de changer le nom de l'enfant par une déclaration de changement de nom faite devant l'officier de l'état civil, l'impossibilité de substituer, lors du mariage ou après celui-ci, le nom du mari pour les enfants nés avant 2005 a soulevé des protestations dont plusieurs parlementaires se sont d'ailleurs fait l'écho dans des questions écrites 157 ( * ) .
De nombreuses personnes se sont alors tournées vers le Sceau de France afin d'obtenir un changement de nom par décret. Outre le retard de traitement des dossiers qui résulte de cette augmentation brutale des saisines, la condition restrictive « d'intérêt légitime » pouvant justifier le changement de nom au sens de l'article 61 du code civil ne permettra pas de donner satisfaction à toutes ces demandes.
La réserve de ratification prévue par le I de cet article paraît donc opportune.
• Les coordinations nécessaires
Les paragraphes II à VII reprennent les coordinations prévues par le projet de loi de ratification de l'ordonnance.
Les II, III, IV et V suppriment ainsi les dispositions législatives utilisant les notions de filiations naturelle et légitime.
Le VI abroge, outre deux lois obsolètes, l'article 311-18 du code civil, aux termes duquel « L'action à fins de subsides est régie, au choix de l'enfant, soit par la loi de sa résidence habituelle, soit par la loi de la résidence habituelle du débiteur » car il est contraire à la Convention de la Haye du 2 octobre 1973.
Le VII opère une coordination à l'article 1 er de la loi du 1 er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à réparer une erreur de référence et vous propose d'adopter l'article 23 sexies ainsi modifié .
Article 24 - Habilitation du Gouvernement à transposer la réforme outre-mer par voie d'ordonnance
Cet article a pour objet d'autoriser le Gouvernement prendre une ordonnance pour adapter et rendre applicable la présente loi à Mayotte, Wallis-et-Futuna, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie.
Sur la forme, la date retenue par cet article pour l'adoption en Conseil des ministres puis la publication de l'ordonnance en question coïncide avec la date d'entrée en vigueur de la loi portant réforme de la protection juridique des majeurs. Le délai fixé pour le dépôt du projet de loi de ratification devant le Parlement, établi à 3 mois après la publication de l'ordonnance apparaît, quant à lui, conforme aux usages.
Sur le fond, le champ de l'habilitation est relativement clair, l'article énonçant les deux objectifs poursuivis :
- permettre, en premier lieu, l'adaptation des dispositions de la loi qui touchent à la capacité des personnes au droit applicable à Mayotte, dans les îles Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie ;
- rendre applicables, en second lieu, dans ces mêmes collectivités et en Nouvelle-Calédonie, les autres dispositions de la loi en y apportant, le cas échéant, les adaptations qui paraîtraient nécessaires.
Le second objectif répond à l'exigence de l'article 74 de la Constitution du 4 octobre 1958. Mais en l'occurrence, le respect du principe de spécialité, en vertu duquel il convient d'étendre de manière expresse par un texte de nature législative une loi qui modifie tout texte législatif applicable dans ces collectivités, est intrinsèquement lié à l'ampleur des adaptations nécessaires pour ce qui concerne les dispositions touchant à la capacité des personnes et au volet social.
La situation particulière de Saint-Pierre-et-Miquelon explique que cette collectivité territoriale ne soit pas mentionnée : la loi métropolitaine, qui porte sur toute matière autre que la fiscalité, les douanes, l'urbanisme et le logement, s'y applique de droit sans qu'il soit besoin de le mentionner, à moins qu'une dérogation expresse en dispose autrement.
Comme l'indique M. Emile Blessig dans son rapport au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « Pour donner un aperçu de l'ampleur des adaptations nécessaires en matière de droit civil, on rappellera que, dans le seul cas de Mayotte, qui fait l'objet d'un livre cinquième au sein du code civil depuis 2002, les modifications apportées aux chapitres X à XIII du livre premier du même code impliquent des ajustements au sein du titre Ier de ce livre cinquième, notamment à son article 2492 qui se réfère aux dispositions des articles 388 à 515-8, modifiées par le projet de loi. S'agissant des mesures de nature sociale, les adaptations à entreprendre sont encore plus importantes, dans la mesure où, outre-mer, l'aide sociale ne dépend pas toujours des départements, comme en atteste le cas de la Guyane par exemple . »
L'étendue et la technicité des adaptations nécessaires concernant les dispositions relatives à la capacité des personnes ainsi que l'accompagnement social des personnes ne relevant pas nécessairement d'une protection juridique justifient donc le recours à une procédure d'ordonnance. En raison de l'extrême imbrication des sujets, le recours à une ordonnance pour rendre applicables les autres dispositions de la loi dans toutes les collectivités d'outre-mer susmentionnées et en Nouvelle-Calédonie apparaît comme le procédé le plus approprié.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 24 sans modification .
Article 25 - Mise en conformité des personnes exerçant des mesures de protection avec les dispositions relatives à l'agrément ou à l'autorisation des mandataires judiciaires à la protection des majeurs
Cet article prévoit la mise en conformité des personnes qui exercent actuellement des mesures de protection à titre habituel avec les nouvelles règles relative à l'exercice des fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.
Le texte proposé distingue selon la qualité -personne physique ou personne morale- du mandataire judiciaire à la protection des majeurs.
? Le premier paragraphe (I) de cet article concerne les personnes morales exerçant des charges tutélaires.
Il s'agit de les mettre en conformité avec les dispositions de la section 1 du chapitre III du titre I er du livre III du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire les articles L. 313-1 et suivant de ce code qui soumettent à autorisation préalable du représentant de l'Etat -valant habilitation, sauf mention contraire, à dispenser des prestations prises en charge par l'Etat ou les organismes de sécurité sociale- la création, l'extension ou la transformation de tout établissement social ou médico-social visé à l'article L. 312-1 du même code.
Cette obligation concernera les personnes morales qui disposent actuellement d'une habilitation à exercer :
- une tutelle ou une curatelle d'Etat ;
- une gérance de tutelle privée ;
- une tutelle aux prestations sociales. Cette formulation générale s'applique tant aux personnes chargées d'une tutelle aux prestations sociales adultes qu'à celles chargées d'une tutelle aux prestations sociales enfants, incluant donc désormais les personnes morales désignées par le juge pour exercer des mesures d'aide à la gestion du budget familial.
Cette mise en conformité devra intervenir avant l'expiration d'un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, soit au plus tard le 1er janvier 2011. Au delà de cette date, la personne morale qui n'aura pas satisfait à l'obligation d'obtention de l'autorisation préalable s'exposera en particulier aux sanctions pénales visées par l'article L. 463-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles.
? Le deuxième paragraphe (II) vise les personnes physiques exerçant à titre individuel des charges tutélaires à titre habituel.
Lorsqu'elles auront déjà obtenu, en application des dispositions actuelles, une habilitation pour exercer une tutelle ou une curatelle d'Etat, une gérance de tutelle privée ou une tutelle aux prestations sociales -adultes ou enfants-, ces personnes devront obtenir un agrément qui leur sera délivré dans les conditions prévues à l'article L. 462-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par l'article 14 du projet de loi.
En conséquence, ces personnes devront, pour obtenir cet agrément, justifier à la fois des conditions d'âge, de moralité, de formation et d'expérience professionnelle prévues par l'article L. 461-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles et d'une assurance couvrant les conséquences financières d'actions en responsabilité exercées à leur encontre dans le cadre de leurs fonctions.
Dans la mesure où les conditions de fond à la délivrance de cet agrément par le représentant de l'Etat dans le département seront définies par un décret en Conseil d'Etat, le texte proposé prévoit que la « mise en conformité » des personnes exerçant actuellement une charge tutélaire ne sera exigée qu'à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de ce décret.
A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a prévu que cette mise en conformité devra intervenir au plus tard le 1er janvier 2011. Le législateur ne saurait en effet laisser au Gouvernement le soin de déterminer seul les conditions d'entrée en vigueur de dispositions législatives.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir un régime transitoire pour l'affiliation au régime social des travailleurs indépendants des personnes physiques ayant vocation à devenir mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
Dans l'attente de la mise en oeuvre de la procédure d'agrément et de l'obtention de ce dernier par les mandataires judiciaires, au plus tard le 1 er janvier 2011, il est proposé d'affilier au régime des travailleurs indépendants, dès la publication du présent projet de loi au Journal Officiel , les personnes physiques habilitées pour exercer la tutelle d'État ou la curatelle d'État, la gérance de tutelle en qualité d'administrateur spécial ou la tutelle aux prestations sociales et qui exerceront les fonctions de mandataires judiciaires.
Après l'adoption du présent projet de loi, il conviendra donc que le Gouvernement supprime la référence aux gérants de tutelle et aux gérants de curatelle privés dans le décret n° 2000-35 du 17 janvier 2000 portant rattachement de certaines activités au régime général.
? Le troisième et dernier paragraphe (III) de cet article prévoit que les établissements de santé ainsi que les établissements sociaux ou médico-sociaux dont un préposé était précédemment désigné comme gérant de tutelle devront se conformer à l'article L. 462-5 nouveau du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par l'article 14 du projet de loi.
Ce renvoi implique que ces établissements devront, s'ils sont publics, satisfaire à l'obligation de désignation d'un préposé.
Votre commission estime qu'un renvoi à l'article L. 462-6 du code de l'action sociale et des familles serait plus approprié dans la mesure où la mise en conformité concernera, pour les établissements qui ont déjà désigné un préposé, les conditions de sa déclaration au représentant de l'Etat. Cette déclaration devra respecter les conditions prévues par l'article L. 462-6.
Cette mise en conformité devra intervenir dans les deux ans suivant le décret d'application prévu pour l'article L. 462-5. L'Assemblée nationale a précisé qu'elle devra intervenir, au plus tard, le 1 er janvier 2011 .
Cette obligation ne sera pas applicable si les établissements concernés ont « décidé de se conformer aux articles L. 313-1 et suivants du même code ». En réalité, cette réserve est redondante avec les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 462-5 tel que rédigé par l'article 14. Cependant, si l'on convient que la conformité doit concerner les conditions de désignation du mandataire et non pas, spécifiquement, l'existence d'une obligation de désigner une telle personne, elle devient de fait inutile.
Votre commission vous soumet un amendement apportant les modifications découlant des observations précitées et corrigeant par ailleurs une erreur matérielle.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié .
Article 26 - Entrée en vigueur
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait l'application immédiate les dispositions relatives au contrôle des établissements et des services sociaux et médico-sociaux (articles 17 à 19 du projet), ainsi que la prolongation de l'expérimentation du financement des services des tutelles par dotation globale (article 23) et l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter la loi à l'outre-mer.
Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également prévu l'entrée en vigueur immédiate des dispositions soumettant à l'autorisation du juge des tutelles le changement de régime matrimonial d'une personne faisant l'objet d'une mesure de protection juridique.
A l'initiative du Gouvernement, elle a également prévu l'application immédiate des articles 23 bis (inscription des mentions relatives à la nationalité sur les extraits d'acte de naissance), 23 ter (substitution du nouveau code de procédure civile à l'ancien), 23 quater (règles procédurales relatives à la poursuite, à l'instruction et au jugement des infractions commises par des majeurs protégés), 23 quinquies (ratification de l'ordonnance du 8 juin 2005 relative aux règes de fonctionnement des juridictions de l'incapacité) et 23 sexies (ratification de l'ordonnance du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation).
L'entrée en vigueur des autres dispositions du projet de loi est différée au 1 er janvier 2009. En outre, la révision des mesures de protection judiciaire et le basculement des tutelles aux prestations sociales dans le nouveau dispositif sont soumis à des règles particulières :
- l'obligation de revoir tous les cinq ans les mesures de protection judiciaire ouvertes avant le 1 er janvier 2009 ne sera effective que cinq ans après la publication de la présente loi. Ce report ne fera cependant pas obstacle à ce que le juge des tutelles revoie la mesure à l'occasion d'une demande formée dans un dossier mais il s'agit de lisser dans le temps la révision du stock des mesures en cours ;
- les tutelles aux prestations sociales ne seront caduques que trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, soit le 1 er janvier 2012. Avant cette date, le juge aura la possibilité, d'office ou à la demande de la personne protégée, de prononcer la caducité d'une tutelle aux prestations sociales, et de la transformer directement en mesure d'accompagnement judiciaire, sans attendre l'échec d'une mesure d'accompagnement social personnalisé. Ce basculement direct vise à répondre aux cas où il serait inopportun de passer par la phase contractuelle avant la phase judiciaire.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec la substitution de la notion de mesure d'accompagnement judiciaire à celle de mesure d'assistance judiciaire.
Néanmoins, en cas de recours, le juge de l'appel ou de la cassation statuera selon les règles applicables lors de la décision de première instance.
Enfin, il est proposé d'anticiper l'entrée en vigueur du mandat de protection future : un tel mandat pourra être conclu dès la publication de la présente loi à condition qu'il soit confié à une personne physique. Tant que la réforme ne sera pas entrée en vigueur, une personne morale ne pourra en effet pas être inscrite sur la liste des mandataires judiciaires à la protection des majeurs afin d'être désignée mandataire de protection future. En outre, le mandat conclu avant le 1 er janvier 2009 ne pourra prendre effet qu'après cette date.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à permettre l' entrée en vigueur immédiate des dispositions transitoires relatives au régime social des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, personnes physiques.
Elle vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié .
Article 27 (nouveau) - Rapport au Parlement sur la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé
Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois, institue l'obligation, pour le Gouvernement, d'adresser un rapport annuel au Parlement sur les conditions de mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé instituée par l'article 8 du présent projet de loi.
L'idée sous-jacente à ce rapport est de pouvoir vérifier, dans les premières années de mise en oeuvre de la réforme du régime de protection des majeurs, la réalité des projections, notamment financières, faites par le Gouvernement au regard des implications de la création de la MASP pour les départements. Cette mesure non judiciaire sera en effet prise en charge intégralement par les départements, tant au niveau matériel et humain que financier. Ce rapport portera sur deux éléments :
- un bilan statistique de la mise en oeuvre de la MASP et des évolutions du nombre de mesures de protection judiciaire des majeurs ;
- un bilan des coûts respectivement supportés par l'État, les organismes versant les prestations sociales aux majeurs protégés ainsi que les collectivités débitrices. Il devra notamment, en cas d'alourdissement constaté des charges supportées par les départements, récapituler les compensations financières auxquelles l'État a procédé en lois de finances.
Ces informations devront être portées à la connaissance du Parlement, annuellement, à compter du 1 er janvier 2010 et jusqu'au 1 er janvier 2015.
Si votre commission n'est pas favorable, dans son principe, à la multiplication des dispositions prévoyant un rapport au Parlement, elle estime qu'en l'espèce, il est pertinent de pouvoir disposer d'éléments permettant d'évaluer l'application du dispositif proposé afin, le cas échéant, d'y apporter les modifications qui s'imposeraient.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 27 sans modification.
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs.
* 148 Voir le rapport de notre collègue Bernadette Dupont au nom de la commission des Affaires sociales.
* 149 Voir le rapport n° 11 (Sénat, 2006-2007), pp. 81-83.
* 150 Prise sur le fondement de l'article 24 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie
* 151 Article 11-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 152 Article 41-20 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958.
* 153 Articles R. 154 et suivants du code de procédure pénale.
* 154 Article 114 du code de procédure pénale.
* 155 Cass, ch. crim, 8 mars 2000.
* 156 Projet de loi n° 510 (Sénat, 2004-2005) ratifiant l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation et modifiant ou abrogeant diverses dispositions relatives à la filiation, enregistré à la Présidence du Sénat le 22 septembre 2005.
* 157 QE Ass. Nat. n° 107002,107906, 110935.