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Projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navires

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA SUPPRESSION DE LA RÉSERVE DE NATIONALITÉ POUR LE CAPITAINE ET SON SUPPLÉANT

La législation française prévoit historiquement une réserve de nationalité pour le capitaine et son substitué fondée sur les prérogatives spécifiques qui leur sont conférées. Longtemps considéré comme compatible avec le droit communautaire, ce privilège de nationalité fait aujourd'hui l'objet d'un recours en manquement de la Commission européenne contre l'Etat français, qui est à l'origine du présent projet de loi.

L'article 39 du traité CE pose le principe de la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (§1), qui implique l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des Etats membres en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail (§2). Il prévoit toutefois que ces dispositions ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique (§4). C'est cet alinéa qui a longtemps été interprété comme autorisant le privilège de nationalité du capitaine.

A. LE PRIVILÈGE DE NATIONALITÉ DU CAPITAINE, « SEUL MAÎTRE À BORD APRÈS DIEU »

S'il n'existe pas, en droit international, de définition légale du capitaine, celle-ci est fixée, en droit français, à l'article 2 du Code disciplinaire et pénal de la marine marchande (CDPM), qui le définit comme « la personne qui exerce régulièrement, en fait, le commandement du navire ». Aux termes de la jurisprudence4(*), il en est ainsi « quels que soient le tonnage, l'affectation de celui-ci et l'effectif de son équipage ». On relèvera que le capitaine prend souvent le nom de « patron » sur les navires de pêche et celui de « skipper » sur les navires de plaisance.

1. L'étendue des attributions du capitaine

Comme le souligne le professeur Bonassies5(*), le capitaine (du latin « caput », qui signifie « tête »), avait autrefois un rôle très important, puisqu'il était, après le départ du navire, le seul maître de l'expédition maritime. Bien que réduites aujourd'hui, du fait de l'augmentation de la taille des entreprises maritimes, de la rationalisation de leur gestion et de l'établissement de liaisons instantanées entre l'armateur et son capitaine, ses attributions restent néanmoins importantes.

Il s'agit, tout d'abord, d'attributions « publiques » :

- des pouvoirs d'enquête en cas d'infraction pénale commise à bord ainsi que de mise en détention préventive : prévus aux articles 26, 28, 29 et 31 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande ;

- des pouvoirs disciplinaires6(*) : afin d'assurer le maintien de la sécurité à bord, le capitaine a autorité sur toutes les personnes embarquées, peut utiliser tout moyen de coercition utile et requérir les personnes embarquées de lui prêter main-forte. Il a le pouvoir de rassembler les preuves en cas de faute disciplinaire et de sanctionner les fautes légères à la discipline7(*) ;

- des pouvoirs d'officier d'état civil : le capitaine dresse les actes de naissance et de décès (articles 59 et 86 du code civil) et reçoit les testaments authentiques (article 988 du code civil) ;

- des pouvoirs en matière de sûreté maritime : la prise de conscience des Etats de la nécessité de lutter contre la piraterie, les trafics illicites et le terrorisme ont donné lieu au sein de l'Organisation maritime internationale à l'adoption d'un code dit ISPS qui crée des obligations à bord des navires. Aux termes du décret n° 2007-937 du 15 mai 2007 relatif à la sûreté des navires, le capitaine est responsable de l'application du plan de sûreté du navire en mer et au port, qui contient toutes les mesures préventives pour assurer la sûreté du navire et des installations portuaires et peut, à ce titre, refuser d'embarquer des passagers ou leurs effets, ainsi que des marchandises.

Le capitaine dispose également d'attributions techniques. Responsable du navire et de la sécurité à bord, il est protégé par des dispositions d'ordre pénal contre toute immixtion dans ses attributions, fût-ce de la part de l'armateur (article 45 du code disciplinaire et pénal). Le code ISPS a renforcé sa responsabilité et ses pouvoirs s'agissant de la sécurité de la navigation. Enfin, sa responsabilité a été élargie à la protection de l'environnement par la loi du 5 juillet 1983 qui punit de lourdes peines le capitaine qui, par imprudence ou négligence, a causé un accident ayant entraîné une pollution des eaux intérieures ou territoriales françaises.

Le capitaine a également des attributions commerciales qui ont toutefois été réduites avec le temps. En effet, le capitaine ne choisit plus son équipage et l'exercice de ses attributions est limité dans l'espace puisqu'elles ne lui sont conférées que si le navire se trouve hors de lieux où l'armateur a son établissement principal ou une succursale. Dans ce cas, il doit pourvoir aux besoins normaux du navire et de l'expédition.

Il a, enfin, des attributions de représentation judiciaire : l'article 10 du décret du 19 juin 1969 prévoit en effet que « le capitaine peut recevoir tous actes judiciaires ou extrajudiciaires adressés à l'armateur ».

2. La nationalité française du capitaine

Le système des « classes », mis en place par Colbert en 1668, puis l'inscription maritime, qui lui a succédé en 1795, ont conféré aux gens de mer un statut quasi-militaire, impliquant la nationalité française des marins, ou du moins celle du capitaine, affirmée dès 1681 par le Règlement de Strasbourg. Un décret de 1911 prévoyait encore, pour cette raison, que tout l'équipage devait être Français. Ce statut explique d'ailleurs la rigueur du régime disciplinaire à bord des navires, qui se traduit notamment par le pouvoir du capitaine de prononcer des peines allant jusqu'à la consigne pendant quatre jours et par l'importance de la sanction qui frappe le marin coupable d'un refus d'obéissance après sommation du capitaine (peine d'emprisonnement de six jours à six mois).

C'est l'ordonnance n° 58-1358 du 27 décembre 1958 qui a modifié l'article 3 du code du travail maritime et prévu que le personnel d'un navire sous pavillon français devait être Français dans une proportion définie par arrêté du ministre de la marine marchande. Par ailleurs, un décret de 1965 a mis fin à l'inscription maritime et fait évoluer le métier de marin d'un statut militaire à une profession réglementée.

En 1974, la CJCE a jugé que la France ne respectait pas l'article 48 du traité de Rome (devenu l'article 39 du traité d'Amsterdam) en maintenant le privilège de nationalité pour les marins français8(*). En 1975, une circulaire a ainsi indiqué que l'article 3 du code du travail maritime n'était plus opposable aux ressortissants communautaires. Il a toutefois fallu attendre 1996 pour que celui-ci soit modifié9(*).

Le législateur a en revanche, en 1996, réservé le cas du capitaine et de l'officier chargé de le suppléer, considérant que l'exercice des prérogatives de puissance publique détaillées ci-dessus justifiait, sur le fondement de l'article 39§4 du traité CE, la restriction aux nationaux de l'accès à ces fonctions. L'article 3 du code du travail maritime modifié a donc autorisé les ressortissants communautaires à faire partie de l'équipage et réservé les seules fonctions de capitaine et de son suppléant aux Français. L'absence à bord d'un capitaine ou d'un second de nationalité française constitue ainsi une infraction pénale, réprimée par l'article 69 du CDPM.

Le choix de réserver aux nationaux les fonctions de capitaine et son suppléant a par la suite également été retenu par le législateur dans la loi relative au registre international français, adoptée en 2005.

3. Une réserve longtemps validée par la jurisprudence

La CJCE a semblé valider dans un premier temps cette réserve de nationalité, en jugeant, dans un arrêt du 1er décembre 1993 (Commission c/ Belgique), qu'« en laissant subsister dans sa législation des dispositions en vertu desquelles certains emplois de marins autres que celui de capitaine et de second capitaine, sont réservés aux ressortissants belges, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 48 du traité. ». De nombreux Etats au sein de l'Union européenne réservaient jusque récemment les fonctions de capitaine à leurs ressortissants.

La jurisprudence française antérieure à 2004 validait également cette réserve de nationalité. Ainsi le 3 mai 2002, la chambre correctionnelle de la cour d'appel de Poitiers avait condamné l'armateur du navire Père Yvon, pour navigation sans présence à bord d'un capitaine français. Pour la Cour, il importait peu qu'à bord d'un navire de pêche, l'enregistrement d'un acte de naissance soit quelque peu théorique, dès lors que des femmes marins peuvent être embarquées.

Le pourvoi en cassation contestait cette argumentation trop générale et invoquait une appréciation très concrète des prérogatives du capitaine, au risque d'engendrer une très forte diversité de situations, selon les modes d'exploitation des navires, selon la présence ou non à bord de passagers, selon la dimension de l'équipage. La chambre criminelle de la Cour de cassation avait rejeté le pourvoi le 4 juin 2003 et refusé d'entrer dans l'appréciation concrète des situations, mais aussi dans l'analyse du droit communautaire, se fondant exclusivement sur l'article 3 du Code du travail maritime, modifié en 1996.

B. L'ÉVOLUTION DU DROIT

1. La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes

Le 30 septembre 2003, la CJCE a fourni une interprétation principielle de l'article 39§4 à l'occasion de deux décisions10(*) rendues dans le cadre d'un recours en interprétation fondé sur les dispositions de l'article 177 du traité de Rome11(*).

L'arrêt dans l'affaire Colegio de Oficiales de la Marine Mercante Espanolav. Administration del Esta dit arrêt « ANAVE » concernait les emplois de capitaine et son second à bord de navires marchands battant pavillon espagnol et destinés à naviguer en haute mer : le syndicat des officiers de la marine marchande espagnol avait introduit devant le tribunal suprême espagnol un recours en annulation d'une loi du 24 novembre 1992 autorisant l'accès aux fonctions de capitaine à des ressortissants communautaires. Le tribunal a en conséquence saisi la CJCE.

L'arrêt dans l'affaire Albert Anker, Klaas Ras, Albertus Snoek v. Bundesrepublik Deutschland dit arrêt « ANKER » concernait les emplois de capitaine de navires affectés à la « petite navigation maritime », en l'occurrence ceux pratiquant la petite pêche hauturière : deux ressortissants néerlandais ayant vu rejetée leur demande de servir comme capitaine ont intenté un recours en annulation des décisions de rejet devant les juridictions administratives allemandes et la Cour d'appel administrative a saisi la CJCE.

Aux termes des arrêts précités, l'article 39§4 doit être interprété comme n'autorisant un Etat membre à réserver à ses ressortissants les fonctions de capitaine ou son suppléant qu'à condition que les prérogatives de puissance publique soient effectivement exercées de manière habituelle et ne représentent pas une part très réduite de leurs activités.

2. La procédure engagée par la Commission européenne

A la suite des arrêts précités, la Commission12(*) a adressé, le 19 décembre 2003, à l'Etat français une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle considérait, sur leur fondement, que la réserve de nationalité était incompatible avec l'article 39 CE. Elle demandait, en conséquence, que la nationalité française ne soit plus requise que pour les emplois de capitaines et de seconds de navires supposant l'exercice effectif, de façon habituelle, pour une part de leurs activités qui ne soit pas très réduite, des prérogatives de puissance publique qui leur sont attribuées.

Le 27 février 2004, la France répondait que l'article 39§4 permet aux Etats membres de réserver à leurs nationaux les emplois dans l'administration publique, tels que ceux de capitaines et de seconds sur les navires battant pavillon français, dans la mesure où ces emplois supposent l'exercice de prérogatives de puissance publique. Elle insistait à cet égard sur les prérogatives du capitaine en matière de sûreté liées à la mise en oeuvre du code ISPS et de la convention de l'OIT sur la pièce d'identité des gens de mer. Elle ajoutait qu'au regard des arrêts précités de la Cour et eu égard à la nature spécifique des affaires évoquées, une réflexion était engagée sur la conformité de la législation française avec les règles communautaires dont la Commission serait tenue informée.

Le 24 février 2005, celle-ci adressait aux autorités françaises une lettre dans laquelle elle leur demandait de lui transmettre le calendrier prévu pour la mise en conformité de la législation française avec l'article 39 CE.

Puis, par lettre du 13 juillet 2005, elle envoyait à la France un avis motivé dans lequel elle concluait qu'en « maintenant dans sa législation l'exigence de la nationalité française pour l'exercice des fonctions de capitaine et d'officiers sur tous les bateaux battant pavillon français », la République française avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 39 CE.

Les autorités françaises ont répondu à cet avis motivé par une lettre du 7 juin 2006 indiquant que ces fonctions seraient ouvertes aux ressortissants communautaires et précisant que les mesures législatives nécessaires seraient présentées dans les meilleurs délais au Parlement français.

Par lettre du 8 août 2006, la Commission a demandé aux autorités françaises de lui communiquer le projet de modifications législatives ainsi que le calendrier détaillé de son adoption.

Les autorités françaises ont répondu par une lettre du 4 décembre 2006 qu'un projet de loi relatif à la nationalité de membres d'équipage des navires avait été élaboré en vue de modifier l'article 3 du code du travail maritime, l'article 5 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 portant création du registre international français et l'article 221 du code des douanes. Elles indiquaient cependant que ce projet de loi soulevait, en droit interne, la question de la constitutionnalité de l'exercice par des ressortissants étrangers de certaines des prérogatives de puissance publique conférées aux capitaines. Elles précisaient que, compte tenu de la nécessité de consulter les partenaires sociaux, le projet de loi ne pourrait être examiné qu'au cours du second semestre 2007.

Ne disposant d'aucune information nouvelle sur l'avancement de ce projet de loi, la Commission a décidé, par une requête du 15 février 2007, introduite sur le fondement de l'article 226 CE, de saisir la Cour de justice d'un recours en manquement contre la France. Elle a ainsi demandé à la Cour de « constater que, en maintenant dans sa législation l'exigence de la nationalité française pour l'exercice des emplois de capitaines et officiers (seconds de navires) sur tous les bateaux battant pavillon français, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 39 CE » et de condamner la République française aux dépens.

Le présent projet de loi constitue donc le point d'aboutissement d'une longue procédure engagée depuis quatre ans par la Commission européenne.

3. L'arrêt de la Cour de Cassation

Tirant les conséquences de l'évolution de la jurisprudence communautaire, la Cour de Cassation a jugé, dans un arrêt du 23 juin 2004, l'exigence d'un capitaine de nationalité française non conforme au droit communautaire et a cassé un arrêt de condamnation pris au motif qu'il n'y avait pas de capitaine français à bord.

Il s'agissait, dans le cas d'espèce, d'un navire de pêche mais ce revirement de jurisprudence concerne bien tous les navires soumis au droit communautaire. On relèvera que la chambre criminelle de la Cour de cassation n'a pas laissé de marge d'appréciation quant à l'intensité de l'exercice de prérogatives de puissance publique ou quant à la nature de la navigation maritime, par une cassation sans renvoi. Elle n'a pas non plus déposé de recours préjudiciel en interprétation auprès de la Cour de justice.

On relèvera que les tribunaux sont donc tenus de respecter la jurisprudence de la Cour de justice, sous peine, désormais, de censure par la Cour de cassation. Pour l'instant, sur le fondement de la loi, l'administration refuse, en pratique, de délivrer le visa sur une décision d'effectifs ne comportant pas de capitaine français, mais tout armateur concerné pourrait décider d'attaquer ce refus devant la juridiction administrative française.

C. UNE OUVERTURE QUI SE GÉNÉRALISE EN EUROPE

Les Etats membres ont globalement fait le choix d'ouvrir aux ressortissants européens les fonctions de capitaine et son second, comme le montre le tableau qui suit.

Etat

Condition de nationalité du capitaine

Allemagne

Communautaire depuis 2006, avec vérification des connaissances de la législation et de la langue allemandes par le suivi d'une formation.

Autriche

Pas d'information, mais peu significatif.

Belgique (registre international)

Belge, mais des dérogations sont possibles en cas de pénurie de main d'oeuvre. Le débat est encore ouvert et il est envisagé de modifier la législation.

Bulgarie

Bulgare.

Chypre (1er et unique registre)

Aucune restriction de nationalité.

Danemark (registres DAS et DIS)

Communautaire, norvégien et islandais, avec obligation de suivre des cours sur la législation danoise et les questions de soins médicaux. Des exigences linguistiques sont requises sur les ferries et navires à passagers.

Espagne (1er registre et registre international des Canaries)

Communautaire pour les navires jaugeant moins de 100 et, pour les navires jaugeant plus de 100, un examen de langue espagnole doit être passé.

Estonie

Communautaire, sous réserve.

Finlande (1er et seul registre)

La législation est en passe d'être modifiée pour ouvrir aux communautaires sous réserve d'un test de connaissance de la législation finlandaise (en finnois ou suédois, les deux langues officielles).

Grèce (1er et unique registre)

En l'absence d'indications, la situation semble être encore la réserve de nationalité.

Hongrie

Ouverture aux communautaires et à l'Espace économique européen depuis le 22 décembre 2006.

Irlande

Ouvert au-delà des communautaires, dans le cadre des mécanismes de reconnaissance des titres.

Italie (2ème registre)

Italien, mais la cour de cassation italienne a déjà jugé que cette réservation n'était pas opposable aux communautaires.

Lettonie (1er et unique registre)

Aucune restriction de nationalité.

Lituanie

Lituanien, mais évolution probable.

Luxembourg (1er et unique registre)

Aucune restriction de nationalité.

Malte

Aucune restriction de nationalité.

Norvège (registres NOR et NIS)

Aucune restriction de nationalité pour le NIS (registre international). Au NOR (1er registre), les capitaines hors EEE ne sont acceptés que sur les navires de moins de 250 GT avec examen de droit norvégien.

Pays Bas (1er et unique registre)

Ouverture aux communautaires ayant une connaissance de la loi nationale. Certains accords bilatéraux l'autorisent pour les non-communautaires, sous réserve d'accords des partenaires sociaux.

Pologne (1er et unique registre)

Aucune restriction de nationalité.

Portugal (1er registre et registre de Madère)

Communautaire depuis le 31 mai 2007, sans restriction.

République Tchèque

Pas d'information, mais peu significatif.

Roumanie

Aucune restriction de nationalité.

Royaume Uni (1er et unique registre en dehors des registres des territoires)

Ouverture mais pour les navires « stratégiques », pétroliers, ferries, le commandant doit être communautaire, ressortissant du Commonwealth ou d'un membre de l'OTAN.

Slovaquie

Pas d'information, mais peu significatif.

Slovénie (1er et unique registre)

Aucune restriction de nationalité.

Suède (1er et unique registre)

Communautaire, islandais et norvégien depuis peu, car la Suède vient de modifier sa législation. Le capitaine doit suivre une formation en droit maritime suédois.

Source : Ministère de l'Ecologie, du développement et de l'Aménagement durables

Ce tableau montre que le mouvement général en Europe est à l'ouverture puisque, parmi les pays concernés par le maritime, seuls la Bulgarie et la Grèce (bien que les informations ne soient pas totalement confirmées) ont maintenu la réserve de nationalité et ne manifestent apparemment pas d'intention dans ce domaine.

A l'inverse, l'Allemagne, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Estonie, la Hongrie, l'Irlande, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, le Royaume-Uni, la Slovénie et la Suède ont d'ores et déjà aboli la réserve de nationalité. Parmi ceux-ci, certains vont très loin, puisqu'ils ne posent aucune condition de nationalité : c'est le cas de Chypre, de l'Irlande, de la Lettonie, du Luxembourg, de Malte, de la Norvège, de la Pologne, de la Roumanie, du Royaume-Uni (à l'exception de navires « stratégiques ») et de la Slovénie.

Les autres sont, comme la France, dans une situation transitoire : en Belgique, des dérogations sont possibles, dans l'attente d'une modification de la législation, en Finlande et en Lituanie, une évolution est probable et en Italie, la Cour de cassation a jugé que la réserve n'était plus opposable aux communautaires.

En outre, parmi les pays qui ont ouvert ces fonctions, on relèvera que l'Allemagne, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède imposent un test de langue et/ou un test de connaissance de la législation du pays.

* 4 Cass. 15 mars 1972, vedette Nicolas I.

* 5 Traité de droit maritime, Pierre Bonassies et Christian Scalpel, 2006, p. 189.

* 6 Définis par le décret n° 60#172;1193 du 7 novembre 1960.

* 7 Celles qui ont peu de conséquences sur la sécurité du navire comme la désobéissance à tout ordre sans sommation formelle faite par un supérieur, les querelles et les disputes sans conséquences dommageables, l'absence irrégulière du service à bord, n'excédant pas quatre heures.

* 8 Commission c. France, 4 avril 1974.

* 9 L'article 23 de la loi n° 96-151 du 26 février 1996 a ainsi mis fin partiellement au privilège de nationalité des ressortissants français en imposant le respect de l'égalité de traitement des ressortissants communautaires et des ressortissants nationaux.

* 10 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola, C-405/01, Rec. p. I-10391 et Anker e.a. C-47/02.

* 11 Aujourd'hui 234.

* 12 Elle était saisie d'une plainte d'un cabinet d'avocats mettant en cause la législation française du fait du refus opposé par les autorités françaises à des propriétaires de bateaux de pêche français souhaitant embaucher comme capitaines et officiers des travailleurs migrants d'autres Etats membres.