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Projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navires

 

II. UN CONTEXTE PRÉOCCUPANT POUR L'AVENIR DE LA FILIÈRE MARITIME FRANÇAISE

Au-delà des arguments juridiques, qui ont fait l'objet d'échanges nourris entre l'Etat français et la Commission européenne depuis quatre ans, votre commission estime indispensable de replacer ce projet de loi dans le contexte actuel du monde maritime français. Force est de constater en effet que la France, grande puissance maritime historique, n'occupe pas aujourd'hui le rang qui devrait être le sien. Placé, dans les années 1960, au 4ème rang mondial, le pavillon français n'occupe plus que la 29ème place. Pour des raisons qui seront développées plus loin, la loi sur le RIF n'a pas encore permis d'attirer sous pavillon français un nombre suffisant de navires. En outre, la situation de l'emploi maritime est marquée par une crise de vocations qui doit faire l'objet d'une attention particulière de la part des pouvoirs publics. Il convient donc d'examiner le présent projet de loi à la lumière de ces éléments, cruciaux pour l'avenir du monde maritime français.

A. UN LARGE CHAMP D'APPLICATION

1. Les navires concernés

Le projet de loi, qui modifie l'article 3 du code du travail maritime, s'applique à tous les types de navire, qu'il s'agisse de navires de pêche, de commerce ou de plaisance.

Il s'applique également à tous les registres d'immatriculation13(*), à l'exception toutefois des registre des territoires d'outre-mer.

On rappellera qu'il existe en France plusieurs registres d'immatriculation :

- le registre métropolitain, régi par les dispositions de la loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 portant statut des navires et autres bâtiments de mer ;

- le registre international français, créé par la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 portant création du registre international français (RIF) ;

- le registre des terres australes et antarctiques françaises (TAAF) auquel l'article 26 de la loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports avait donné une base légale après l'annulation du décret du 20 mars 1987 : la loi sur le RIF a prévu son seul maintien pour les navires de pêche, les navires de commerce passant automatiquement au RIF au 3 mai 2007 ;

- les registres d'immatriculation des territoires d'outre-mer : l'immatriculation des navires aux registres de Wallis et Futuna, de la Polynésie française, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon est notamment régie par le décret n° 60-600 du 22 juin 1960 portant règlement d'administration publique et relatif aux navires immatriculés dans les territoires d'outre-mer de la République.

Si l'on ne comptabilise que les seuls navires de commerce de plus de 100 unités de jauge brute affectés au transport de passagers ou de marchandises et armés au long cours ou au cabotage, la flotte de commerce sous pavillon français se répartit ainsi : au 1er juillet 2007, 96 navires inscrits au RIF, 70 navires inscrits au registre métropolitain et 47 navires immatriculés dans les Territoires d'outre-mer, dont 31 en Polynésie Française. En ajoutant la flotte auxiliaire et de service, le nombre de navires immatriculés au RIF s'élève actuellement à 248.

Votre commission ne peut que déplorer très fortement le classement, par l'International Transport Workers Federation (ITF)14(*), du RIF en « pavillon de complaisance ». Celui-ci a en effet dissuadé un certain nombre d'armateurs d'immatriculer leurs navires à ce registre, alors même qu'ils en avaient manifesté l'intention. Ajouté au retard pris pour obtenir de la Commission européenne l'agrément pour le GIE fiscal15(*), ce classement a réduit l'impact de la création de ce nouveau registre, alors même que son succès est l'une des clés du maintien de la filière maritime française et de la lutte pour la sécurité maritime, puisque c'est l'Etat français qui est compétent pour contrôler le respect des règles de sécurité et des normes sociales à bord des navires immatriculés au RIF.

2. Les officiers concernés

Outre le capitaine, le deuxième poste actuellement réservé à un Français est celui d'« officier chargé de sa suppléance ». Désigné par l'armateur pour remplacer le capitaine, celui-ci possède les qualifications nécessaires pour être capitaine mais occupe un autre poste sur cet embarquement qui peut être un poste de second mais aussi un autre poste d'officier. En conséquence, l'officier chargé de la suppléance est appelé à exercer les mêmes compétences et prérogatives que le capitaine. On relèvera que tous les armements ne comprennent pas obligatoirement des seconds (notamment les petits bateaux de pêche). On notera enfin que l'accès à la fonction de capitaine s'effectue en moyenne vers 35 ans et nécessite le passage par tous les autres postes d'officiers auparavant.

Le tableau ci-dessous présente le nombre d'officiers dans les différents secteurs.

Genre de navigation

Capitaines Patrons

Autres Officiers

Maistrance

Subalternes

Fonction indéterminée

Total

Cabotage international

518

1796

3042

2215

58

7629

Cabotage national

116

249

292

243

10

910

Long cours

232

1524

717

213

81

2767

Navigation côtière

2039

847

324

2364

22

5596

Pilotage

197

400

48

40

0

685

Remorquage

209

294

420

74

11

1008

Total commerce

3311

5110

4843

5149

182

18595

Conchyliculture petite pêche

2430

79

13

2246

51

4819

Grande pêche

98

432

249

310

11

1100

Pêche côtière

811

568

23

2456

16

3874

Pêche au large

559

854

295

1442

33

3183

Petite pêche

6098

422

35

4837

43

11435

Total pêche

9996

2355

615

11291

154

24411

Culture marine

278

18

0

316

10

622

GN indéterminé

3

112

1137

16

97

1365

Total général

13588

7595

6595

16772

443

44993

Source : Ministère de l'Ecologie, du développement et de l'Aménagement durables

S'agissant, plus spécifiquement, de la marine de commerce, d'après l'enquête annuelle réalisée par la direction des affaires maritimes16(*), on comptait, en 2005, 9.751 navigants au commerce dont 3.117 officiers. Le registre métropolitain emploie près de 60 % des officiers français (85 % des personnels d'exécution), l'ex-registre Kerguelen devenu RIF employant environ 35 % des officiers (12 % des personnels d'exécution).

Pour ce qui concerne la pêche, on relèvera que la grande majorité des capitaines ne sont pas des salariés -et ne sont donc pas concernés par le projet de loi-, comme le montre le tableau qui suit.

Année

Capitaines patrons

Capitaines salariés

Autres officiers

2004

8824

1806

2355

2005

8685

1839

2419

2006

8503

1773

2457

B. UNE PÉNURIE D'OFFICIERS QUI SUSCITE DES INQUIÉTUDES

Le présent projet de loi s'inscrit dans un contexte de manque d'officiers navigants préoccupant. Celui-ci se manifeste certes aussi bien au niveau européen voire international qu'au niveau national, mais il suscite des inquiétudes en France dans la mesure où il pourrait avoir des répercussions importantes sur la filière maritime dans son ensemble, qui est largement « irriguée » par les officiers navigants.

1. Une pénurie nationale, européenne et internationale

Selon un récent rapport international17(*), la demande en officiers et marins qualifiés excède aujourd'hui largement l'offre au niveau mondial. Les dernières estimations de l'ISF18(*) font ainsi état d'un manque de 10.000 officiers en 2005 (soit 2 % de l'effectif mondial évalué à 466.000) et d'une prévision de 27.000 officiers manquants en 2015. La France manquerait quant à elle d'au moins 600 officiers et l'Europe de 4.00019(*). Le secteur de la pêche se caractérise également par un manque de marins qualifiés qui pose le problème du renouvellement des équipages, ce manque étant particulièrement aigu pour la pêche hauturière.

Les causes de cette pénurie tiennent tout d'abord à l'insuffisance des entrées dans la profession. A titre d'exemple, l'année 2005 avait été marquée par une chute de 25 % du nombre de candidats à l'entrée de la filière formant les officiers de 1ère classe. L'an dernier, seuls 120 candidats se sont présentés au concours, pour 180 places ouvertes. Par ailleurs, la profession se caractérise également par un phénomène d'évaporation très important, puisque environ 55 % des officiers au long cours démissionnent rapidement.

S'agissant de la pêche, les explications sont semblables : manque d'attractivité du métier, raccourcissement des carrières, départs prématurés des jeunes dans les premières années d'exercice. On peut également citer des facteurs plus spécifiques, comme l'image du secteur, perçu comme étant en difficulté, la réduction de la flottille, la dangerosité du métier et le problème des quotas de pêche.

2. Des conséquences néfastes pour le pavillon français

Les conséquences immédiates de cette pénurie sont, tout d'abord, le vieillissement de la population des officiers, puisqu'il faut environ 15 ans pour faire d'un jeune officier sortant de l'école un capitaine : d'après le rapport précité20(*), dans les pays de l'OCDE, 25 % des officiers ont plus de 50 ans.

En outre, cette pénurie se manifeste par la très grande difficulté des armateurs à recruter des officiers qualifiés, difficulté fortement soulignée à votre rapporteur tant par les représentants des Armateurs à la pêche que par ceux des Armateurs de France. Celle-ci se fait particulièrement sentir dans certains secteurs comme l'offshore, dans la mesure où les chargeurs exigent souvent la présence de capitaines ayant déjà commandé un navire pendant cinq ou dix ans.

Cette difficulté serait telle, d'après les armateurs rencontrés par votre rapporteur, que certains d'entre eux ne pourraient plus immatriculer leurs navires sous pavillon français, faute de trouver les officiers français pour les commander. C'est également ce que note le rapport établi par le Cluster Maritime Français21(*), selon lequel l'une des manifestations, inquiétante, de cette pénurie, est le « dépavillonnement » forcé de certains navires de compagnies françaises en raison du manque d'officiers français. Le rapport souligne que celui-ci se traduit par la difficulté des compagnies maritimes à recruter des navigants dans des fonctions à terre où leurs compétences sont pourtant nécessaires du fait de l'augmentation de la taille, de la spécialisation ou de la sophistication des navires. Cette situation pèse donc sur le pavillon français, que la loi relative au RIF a pourtant vocation à redresser.

3. Une situation préoccupante pour l'avenir de la filière maritime française dans son ensemble

Au-delà des stricts besoins de la navigation, la pénurie d'officiers a des conséquences importantes sur l'ensemble de la filière maritime. Comme l'a relevé le rapport précité du Cluster Maritime Français, « les métiers maritimes ont beaucoup de connexions entre eux et parmi ceux-là, celui d'officier de la marine marchande constitue le coeur de métier. ». De nombreux officiers de marine marchande évoluent ainsi dans les compagnies maritimes et, au-delà, dans de nombreuses sociétés : métiers du shipping (transit, consignation, armement), chantiers de construction ou de réparation navale, compagnies d'assurance, compagnies pétrolières, cabinets de conseil, sociétés de classification.

De surcroît, ces officiers apportent leur savoir-faire dans le volet public de la sphère maritime, c'est-à-dire la formation et l'administration maritime, les services portuaires, la sécurité et la sûreté maritime, etc. Après une carrière maritime, les personnels navigants deviennent fréquemment experts maritimes, pilotes maritimes et hauturiers et inspecteurs des affaires maritimes. C'est pourquoi le maintien de cette filière est indissociable de l'existence d'un « savoir-faire » français, gage d'une exigence particulière en matière de sécurité maritime.

Or on observe, d'ores et déjà, des difficultés de recrutement, tant au niveau des pilotes que de l'enseignement maritime : il a ainsi été dit à votre rapporteur que le dernier appel à candidature pour pourvoir un poste de professeur n'avait reçu aucune réponse, ce qui est tout à fait préoccupant.

Au niveau communautaire, le Conseil des Transports de l'Union européenne a quant à lui souligné, dans un communiqué du 5 décembre 200522(*), la « menace à long terme sur la préservation du savoir-faire européen tant à bord des navires que - par voie de conséquence - pour les industries maritimes européennes à terre », provoquée par la forte diminution du nombre de marins actifs au sein de l'Union.

Dans ce contexte, votre commission juge indispensable que le présent projet de loi s'accompagne de mesures fortes assurant le maintien de la filière maritime française.

* 13 La notion de registre n'a pas été définie par la loi. En application de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, les navires sont rattachés à un Etat, dans lequel ils sont immatriculés, et à un système juridique. Ce terme est utilisé pour différencier l'application de certaines règles juridiques ou fiscales pour certains navires relevant d'un même pavillon. On distingue généralement le registre principal des registres secondaires qui s'appuient soit sur une entité géographique (registre TAAF, registre des Iles Madères ou des Iles Canaries) soit sur des dispositions juridiques particulières (registres internationaux français, danois, norvégien etc).

* 14 Association syndicale internationale à laquelle appartiennent des syndicats français.

* 15 Le GIE fiscal mis en place en 1998 (article 39 CA du CGI), était un dispositif d'allégement fiscal très largement utilisé par les armateurs en complément des autres dispositifs d'aide (allégement des charges sociales, dégrèvement de la part maritime de la taxe professionnelle).

* 16 Celle-ci a tendance à sous-évaluer les effectifs, à l'inverse du tableau ci-dessus, établi à partir du « système Astérie » qui a tendance à le surévaluer puisqu'il comptabilise tous les marins actifs c'est à dire ceux ayant au moins un service pendant les 18 derniers mois.

* 17 Rapport du BIMCO/International Shipowner Federation (ISF) de 2005.

* 18 International Shipowner Federation : fédération internationale des armateurs du commerce maritime mondial.

* 19 D'après le rapport établi par le Cluster maritime français, « Vers une académie universitaire maritime ? », juillet 2007.

* 20 Rapport du BIMCO/International Shipowner Federation (ISF) de 2005.

* 21 Rapport précité.

* 22 Conseil Transports, Télécommunications et Energie de l'UE du 5 décembre 2005 : « Stimuler les perspectives d'emploi dans le secteur maritime de la Communauté et attirer les jeunes vers les professions maritimes ».