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Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier

 

B. LES RATIFICATIONS D'ORDONNANCES

L'article 7 propose de ratifier quatre ordonnances de transposition de directives communautaires dans les domaines de l'assurance, de la comptabilité, des services financiers et de la réglementation prudentielle des banques, prises en 2004 et 2007.

La directive 2001/17/CE du 19 mars 2001, du Parlement européen et du Conseil, concerne l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance. Elle se fonde sur une reconnaissance mutuelle entre les Etats membres des mesures d'assainissement et des procédures de liquidation des entreprises d'assurance. L'ordonnance n° 2004-504 du 7 juin 2004 portant transposition de cette directive a ainsi précisé les compétences de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) pour adresser des recommandations aux entreprises d'assurance, afin d'assainir leur situation financière. La gamme de sanctions applicables inclut le retrait d'agrément.

En fait, l'ordonnance a déjà été ratifiée, en application des dispositions du XVIII de l'article 80 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Il est donc proposé un amendement de suppression du I de l'article 7 du projet de loi, visant à ratifier cette ordonnance.

Par ailleurs, au regard des principes posés par la directive 2001/17/CE précitée, votre rapporteur général souhaite disposer de précisions sur le régime d'exigibilité des créances en cas de liquidation d'une entreprise d'assurance : le gouvernement souhaite-t-il conférer aux créances d'assurance un privilège absolu, ou leur accorder seulement un rang spécial - auquel cas, les créances d'assurance ne peuvent être primées que par les salaires, la sécurité sociale et les droits réels ?

Le paragraphe II de cet article a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2004-1382 du 20 décembre 2004 portant adaptation de dispositions législatives relatives à la comptabilité des entreprises aux dispositions communautaires dans le domaine de la réglementation comptable, prise en application de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 et notamment son article 28 habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnance en matière de transposition de dispositions communautaires dans le domaine de la réglementation comptable. Ce dispositif n'appelle pas d'observations particulières.

Le paragraphe III du même article 7 a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2007-544 du 12 avril 2007 qui transpose certaines dispositions de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers, communément appelée « directive MIF » (ou MiFID). L'habilitation en avait été conférée par la loi n° 2005-811 du 20 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers. Le délai d'habilitation a été initialement fixé à 18 mois à compter de la publication de cette loi, soit une échéance le 20 janvier 2007.

L'article 9 de la loi n° 2007-212 du 20 février 2007 portant diverses dispositions intéressant la Banque de France est intervenu pour simplifier la formulation de l'encadrement du champ de l'habilitation introduite par la loi d'habilitation initiale, et pour prolonger le délai d'habilitation au 1er novembre 2007. Lors de la discussion de ce texte, votre rapporteur général avait appelé le gouvernement et l'AMF « à ne pas utiliser l'intégralité du nouveau délai qui serait ainsi fixé, afin que les PSI disposent au moins de quelques mois pour adapter leur stratégie, leur organisation et leur politique commerciale », en vue de parvenir à une transposition effective au 30 juin 2007. Ce voeu a été respecté puisque l'ordonnance de transposition législative a été publiée le 12 avril 2007.

Le paragraphe IV de l'article 7 propose enfin de ratifier l'ordonnance n° 2007-571 du 19 avril 2007 relative aux établissements de crédit, aux entreprises d'investissement et aux sociétés de crédit foncier.

Il s'agit de transposer deux directives adoptées le 14 juin 2006, les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE relatives, respectivement, à la refonte de l'accès à l'activité des établissements de crédit et de son exercice, et à l'adéquation des fonds propres des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, communément appelées « CRD » (« capital requirements directive »), qui ont traduit les principes de l'accord intervenu le 26 juin 2004.

Ce dispositif, dit de « Bâle II », a pour objectif de moderniser l'accord de 1988 (« Bâle I ») pour renforcer la solidité et la stabilité du système bancaire. Un nouveau ratio de solvabilité bancaire, dénommé « ratio Mc Donough », du nom de son promoteur, succède ainsi au précédent « ratio Cooke ». Il s'agit d'assurer une meilleure prise en compte des risques réels encourus par les établissements et d'inciter au développement d'un modèle interne de pilotage par les risques. La démarche de Bâle II se veut donc à la fois plus réaliste, compte tenu des évolutions récentes du métier bancaire, et plus fine que celle de Bâle I.

L'ordonnance n° 2007-571 du 19 avril 2007, qu'il est demandé de ratifier, comporte six articles contribuant à modifier ou à insérer 20 articles du code monétaire et financier.

Votre rapporteur général estime que le dispositif « Bâle II » constitue une avancée bienvenue et indispensable, compte tenu du caractère encore fruste de l'approche de Bâle I et de la diversification croissante des risques encourus par les établissements bancaires, illustrée notamment par la crise du « subprimes ». La réglementation prudentielle doit s'adapter à la réalité des marchés et il est opportun de prendre en compte différentes catégories de risques pour le calcul du ratio de solvabilité, comme d'inciter les banques à mettre en oeuvre une évaluation et une gestion fines de ces risques, « récompensées » par une moindre exigence en capital.

Cependant, l'impact global du nouveau cadre réglementaire sur les investissements en actions apparaît encore difficile à mesurer compte tenu, notamment, de la diversité des méthodes auxquelles les banques pourront désormais recourir pour calculer leurs exigences en fonds propres.

Votre rapporteur général accorde une importance majeure à cette question de l'impact sur l'investissement en actions, qui figure également en toile de fonds du projet de directive « Solvabilité II »3(*), appliqué au secteur des assurances et qui procède d'une inspiration analogue à celle du dispositif « Bâle II ». Si la Commission européenne assure avoir fait sienne la préoccupation des compagnies d'assurance, en particulier françaises, de ne pas dissuader l'investissement en actions, votre rapporteur général n'en appelle pas moins le gouvernement français à faire preuve de la plus grande vigilance sur cette question, et de trouver une solution raisonnable au second semestre 2008.

En tout état de cause, il serait naturellement illusoire d'imaginer que le nouveau cadre réglementaire permettra de prévenir et résoudre tous les sinistres et difficultés potentiels affectant le secteur bancaire. Il se révèle nécessaire mais non suffisant, et votre rapporteur général estime qu'une meilleure prévention des risques systémiques et des crises financières suppose une appréciation transversale qui tienne compte de la « marchéisation » croissante des risques, ainsi qu'une information complète sur les composantes des produits commercialisés auprès des investisseurs, qu'ils soient professionnels ou profanes. La fusion de l'ACAM, de l'AMF et de la Commission bancaire s'imposera dans ce contexte.

Dans cette perspective de coopération renforcée sur des problématiques communes, votre rapporteur général juge nécessaire d'associer formellement l'AMF au processus de reconnaissance des organismes externes d'évaluation de crédit (OEEC) par la Commission bancaire, et vous propose un amendement.

* 3 Votre rapporteur général a eu l'occasion de détailler le contenu et les enjeux de ce projet dans son rapport d'information n° 302 (2006-2007) intitulé « Maîtriser le « droit mou » communautaire : les principaux dossiers en cours de la Commission européenne en matière de législation financière et fiscale », ainsi que dans le rapport d'information n° 347 (2006-2007) de la mission commune d'information sur la notion de centre de décision économique, dont il était président.