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Projet de loi de finances pour 2008 : Enseignement scolaire

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, sur la mission « Enseignement scolaire ».

Après avoir rappelé que la mission « Enseignement scolaire » représentait 21,8 % des crédits de paiement du budget général de l'Etat et 46,3 % des effectifs, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a considéré que l'approche qualitative devait être prioritaire sur l'approche quantitative. Il a expliqué que cet angle d'approche se justifiait pour plusieurs raisons :

- premièrement, en dépit de l'importance de moyens engagés, les résultats scolaires étaient mitigés, ce dont témoignent les comparaisons internationales ;

- deuxièmement, la loi d'orientation et de programmation du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école avait mis l'accent sur l'encadrement qualitatif et individualisé des élèves, avec notamment la mise en place des programmes personnalisés de réussite éducative ;

- troisièmement, les approches sectorielles s'étaient, ces derniers mois, multipliées, avec, en particulier, la conduite de nombreux audits de modernisation, la révision générale des politiques publiques ou la commission relative à la revalorisation de la fonction enseignante ;

- quatrièmement, l'insuffisance des chiffres bruts n'était pas à même de mettre en perspective la qualité de l'encadrement de l'offre scolaire ou des projets éducatifs proposés par les 67.000 établissements existants.

Puis M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité mettre en avant l'approche pragmatique qui caractérisait le projet de loi de finances pour 2008 et les récentes orientations prises en matière de politique éducative.

S'agissant ainsi des mesures engagées, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, s'est félicité de la suppression progressive de la carte scolaire qui devrait avoir disparu d'ici à 2010. Il a indiqué que le délai supplémentaire accordé, cet été, aux familles souhaitant une inscription hors secteur, n'avait été utilisé que par 13.500 foyers, ce qui, selon lui, relativisait et « dépassionnait » le débat sur cette question.

Il s'est déclaré, en outre, favorable aux mesures annoncées concernant les modifications des rythmes scolaires, et, plus particulièrement, la suppression du samedi matin ou la « reconquête » du mois de juin, grâce à une organisation plus professionnelle et optimisée du déroulement du baccalauréat.

Il a également approuvé la mise en oeuvre de l'accompagnement éducatif après les cours dont le coût de 140 millions d'euros, dans le projet de budget 2008, est réparti de la manière suivante : 43 millions d'euros consacrés à la rémunération d'heures supplémentaires pour les enseignants, 62 millions d'euros destinés au recrutement d'assistants d'éducation et 35 millions d'euros affectés à des subventions aux partenaires extérieurs dans les domaines sportif ou culturel.

Puis il a souligné l'effort particulier du ministère en faveur des enfants « à besoins spécifiques » :

- d'une part, l'accueil des enfants handicapés, dont le coût, pour l'année 2007-2008, était estimé, par le ministère, à environ 388 millions d'euros ;

- d'autre part, le financement de l'éducation prioritaire, avec la mise en place du « réseau ambition réussite », ainsi que des « réseaux de réussite scolaire », dont le coût total est évalué à plus de d'1,1 milliard d'euros dans le PLF 2008. S'agissant de cette politique, il a fait remarquer que les indicateurs présentés dans le projet annuel de performances n'étaient pas encore renseignés, ce qui posait des problèmes d'évaluation.

S'agissant des moyens affichés dans le présent projet loi de finances pour 2008, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité apporter trois corrections au plafond d'emplois proposé.

Il a indiqué que :

- le plafond ne prenait plus en compte les personnels techniques, ouvriers et de services (TOS), dont la compétence avait été transférée aux collectivités territoriales en 2004. Il a précisé, qu'au 1er janvier 2008, 70.400 emplois auraient été transférés. Il a estimé qu'il serait pertinent de disposer, dans les documents budgétaires, des sommes destinées à la rémunération de ces personnels qui, en principe, continuaient de concourir au service public de l'éducation ;

- la transformation d'emplois en heures supplémentaires impliquait une diminution du plafond qui ne signifiait pas pour autant une réduction de la capacité d'encadrement. Il a ainsi indiqué que le plafond 2008 intégrait la suppression des 3.200 ETPT, en réalité transformés en heures supplémentaires ;

- le plafond était affecté par la transformation des emplois de maître d'internat et surveillant d'externat (MI-SE), payés par l'Etat, et donc compris dans le plafond d'emplois, en assistant d'éducation rémunéré par les établissements et donc hors plafond. Il a fait remarquer que le personnel de surveillance avait ainsi augmenté, entre 2003 et 2007, de 19,4 %. Il a estimé le nombre de personnels d'assistants éducatifs à plus de 100.000 personnes.

Ces corrections écartées, il a rappelé que la variation de ce plafond d'emplois s'expliquait essentiellement par la prise en compte de l'évolution démographique de la population scolaire d'une part, et de l'optimisation du potentiel d'enseignants d'autre part.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité faire état d'un certain nombre de difficultés.

Tout d'abord, il a déploré l'insuffisance des indicateurs présentés dans le projet annuel de performances, et notamment de ceux concernant la performance éducative et l'acquisition du socle commun de connaissances. Il a regretté également le manque de données relatives aux performances, par académie, ou encore les résultats de la France, par rapport à d'autres pays européens.

Puis il a souligné que l'architecture de l'offre scolaire soulevait, de par sa richesse et son coût, d'importantes questions d'organisation, sur lesquelles il était nécessaire de réfléchir.

Il s'est inquiété de l'insuffisante prise en compte de la notion d'établissement scolaire, que ce soit dans le cadre de l'enseignement primaire, avec les réticences affichées s'agissant de la création d'établissements publics d'enseignement primaire (EPEP), de la compétence du chef d'établissement à structurer librement ses classes ou, s'agissant de l'enseignement professionnel, de la mise en place de systèmes de coopération pertinents entre des établissements souvent de petite taille.

Il s'est ensuite interrogé sur les relations entre la présente mission et les collectivités territoriales, notamment au regard du programme « Vie de l'élève ». Il s'est, notamment, demandé dans quelle mesure la gestion des bourses de mérite, ainsi que les aides liées à l'internat, ne devaient pas relever des collectivités territoriales.

S'agissant des fonctions de soutien, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, s'est félicité de la modernisation de la gestion des ressources humaines du ministère. Il a toutefois indiqué vouloir interroger le ministre quant au chiffrage de la mise en place d'une politique qualitative d'évaluation des enseignants, l'objectif du ministère étant, selon lui, minimaliste, puisqu'il prévoyait une inspection au minimum tous les cinq ans.

Puis il a abordé la question de l'enseignement technique agricole, qui représentait, au sein de la mission, 2,1 % des crédits de paiement. Il a, notamment, déploré que les mesures de régulation budgétaire, décidées par ministère et non par mission, conduisaient à faire supporter à l'enseignement technique agricole un effort surdimensionné par rapport aux autres programmes de la mission. Il a ainsi expliqué que le programme avait contribué, à hauteur de 67,7 %, à l'annulation des autorisations d'engagement décidée sur la mission par le décret d'avance du 25 octobre 2007. Il a exprimé le souhait que le ministère de l'agriculture prenne pleinement ses responsabilités quant au financement de l'enseignement technique agricole qui, bien souvent, accueillait des publics en difficulté et n'en obtenait pas moins des résultats très satisfaisants.

En conclusion, il s'est interrogé sur la pertinence de l'imputation de certaines dépenses sur la mission « Enseignement scolaire ». Il a estimé que le financement de l'accueil des élèves handicapés ou primo-arrivants pouvait relever de la politique d'autres ministères, notamment le ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité ou le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement. En outre, s'agissant de l'accueil en maternelle, il a rappelé qu'il avait demandé à la Cour des comptes une enquête sur l'école maternelle, en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a donc recommandé l'adoption des crédits de la mission au bénéfice de l'adoption de trois amendements :

- le premier tendant à reventiler, entre les programmes relatifs à l'enseignement public, le montant de la provision constituée en faveur de la revalorisation de la fonction enseignante ;

- le deuxième proposant d'adapter la réalité au nouveau partage de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et donc de supprimer, à ce titre, les crédits des remises de principe qui correspondent à une aide pour l'hébergement en internat relevant désormais des compétences des collectivités territoriales ;

- le troisième proposant de maintenir au niveau 2007 la dotation prévue pour la rémunération des vacations, la justification de ces crédits et leur évolution étant très insatisfaisante.

Un débat s'est ensuite instauré.

Au vu de la présentation du rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré convaincu des marges de progression de l'éducation nationale.

En réponse à M. Yvon Collin, qui a souhaité savoir si l'enquête demandée par le rapporteur spécial à la Cour des comptes prenait en compte la question de l'accueil, par l'institution scolaire, des enfants de moins de 3 ans, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a confirmé que ce point était compris dans le champ de ladite enquête.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité faire part de l'expérience menée par certains conseils généraux, s'agissant de l'accueil de la petite enfance. Avec l'aide de l'inspection d'académie et de la CAF, certains conseils généraux avaient mis en place des jardins maternels qui permettaient, d'une part, d'accueillir, l'après-midi, les enfants de moins de trois ans scolarisés, et, d'autre part, de redéployer du personnel enseignant auprès d'élèves plus âgés. En outre, il a indiqué qu'une nouvelle formule avait pu être mise en place, proposant l'expérimentation du regroupement des assistantes maternelles au sein de locaux communs pour l'accueil des 0-6 ans. Il a déploré les réticences rencontrées par certains acteurs sur ces questions.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, qui s'interrogeait sur la remarque relative à l'absence de comparaisons internationales, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a précisé que son propos concernait la faible présence de telles comparaisons au sein des documents budgétaires.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir dans quelle mesure il était possible d'améliorer l'articulation entre les maisons départementales des personnes handicapées et le recrutement des auxiliaires de vie scolaire. Il a également exprimé le souhait d'avoir des études de suivi concernant la gestion des TOS par les collectivités territoriales, estimant qu'il y avait des potentialités importantes. Enfin, il a déploré la situation de l'enseignement agricole, dont la place, au sein de cette mission, mettait en perspective un certain « malaise ».

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a indiqué partager l'avis de M. Jean Arthuis, président, concernant l'enseignement technique agricole et les TOS. Il a précisé que les auxiliaires de vie scolaire étaient recrutées localement, ce qui laissait supposer qu'une meilleure coordination avec les maisons départementales des personnes handicapées pouvait être mise en oeuvre.

Après que la commission eut adopté les trois amendements présentés par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Enseignement scolaire » ainsi modifiés.

Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.