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Projet de loi de finances pour 2008 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

II. PROGRAMME 227 « VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULATION DES MARCHÉS »

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PROGRAMME

1. Stratégie et performance du programme

Le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » contribue au développement économique et qualitatif des filières agricoles et agroalimentaires.

Les priorités qui en résultent concernent l'adaptation de la production aux attentes du marché, l'accompagnement de la modernisation des entreprises et de l'organisation économique des filières, la promotion internationale de l'agriculture et l'industrie agroalimentaire françaises et la mise en oeuvre des aides du « premier pilier » de la PAC.

Le dispositif d'évaluation de la performance du programme ne subit pas de modification majeure dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008. On note cependant une amélioration de l'indicateur relatif au « Coût de mise en oeuvre de la PAC par rapport au montant des soutiens communautaires », qui intègre désormais les coûts financiers liés à l'avance des fonds par l'Etat, avance souvent nécessaire pour respecter le calendrier de versement des aides communautaires.

2. Présentation des crédits

Le programme 227 comprend 631,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 642,1 millions d'euros de crédits de paiement en 2008, soit 22 % des CP de la mission.

A l'instar du programme 154, il est doté de façon prépondérante de crédits d'intervention (72 % des AE et des CP). Le reliquat est constitué par des crédits de fonctionnement.

Ces crédits sont concentrés à 62,7 % sur l'action 1 « Adaptation des filières à l'évolution des marchés » et à 25,6 % sur l'action 4 « Gestion des aides nationales et communautaires ».

Outre les dotations budgétaires, le programme se caractérise par :

1) près de 10 milliards17(*) d'euros de financements communautaires au titre des soutiens aux marchés et aux revenus agricoles ;

2) 2,617 milliard d'euros de dépenses fiscales, principalement constituées par les exonérations de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) en faveur des biocarburants (1,09 milliard d'euros) et du fioul domestique utilisé comme carburant diesel (1,47 milliard d'euros) ;

3) 173,8 millions d'euros de ressources fiscales et ressources propres des opérateurs.

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO

1. L'adaptation des filières au marché constitue le premier poste de dépenses

L'action 1 « Adaptation des filières à l'évolution des marchés » constitue de loin l'action la plus fortement dotée du programme, avec 396 millions d'euros en AE et 387 millions d'euros en CP.

Outre des subventions pour charges de service public (16,1 millions d'euros pour l'Agence bio et l'Institut national de l'origine et de la qualité), cette action porte d'importants dispositifs de transferts aux entreprises ou organismes professionnels, et aux ménages.

La part nationale de la prime supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) requiert ainsi 165 millions d'euros (AE = CP). Le ministère de l'agriculture fait valoir que cette dotation a été « préservée » en dépit des réticences du ministère chargé des finances. Votre rapporteur incline à penser que cette « préservation » est d'autant plus salutaire que cette enveloppe sert régulièrement de variable d'ajustement pour compenser, en gestion, des dotations insuffisantes sur d'autres lignes budgétaires. Il en résulte d'ailleurs des reports de charges à fin 2007 estimés à 50 millions d'euros, consécutifs à des redéploiements internes en 2006 et 2007, notamment destinés à abonder le Fonds national de garantie des calamités agricoles, jamais doté en loi de finances initiale (cf. infra).

Sont également à noter, au titre de ces dispositifs :

1) les charges de bonification des prêts spéciaux d'élevage et des prêts aux productions végétales spéciales (11,2 millions d'euros en AE et 6,2 millions d'euros en CP), correspondant à un dispositif éteint depuis le 31 décembre 2005 mais susceptible d'engendrer des paiements de l'ordre de 30 millions d'euros jusqu'en 2020 ;

2) les aides aux filières de production des départements d'outre-mer (59 millions d'euros en AE et CP), spécialement au profit du secteur de la canne et du sucre de canne ;

3) la dotation au Fonds pour les investissements stratégiques des industries agro-alimentaires (FISIAA : 20 millions d'euros en AE et 18 millions d'euros en CP), accompagnant les entreprises susceptibles de garantir des débouchés aux filières et d'améliorer l'efficacité industrielle et commerciale des entreprises de commercialisation-transformation ;

4) 16 millions d'euros en AE et 14,225 millions d'euros en CP au profit de la sélection végétale et de la génétique animale.

2. Vente du siège de l'ONIC : vers une « Imprimerie nationale bis » ?

Votre rapporteur spécial constate que les crédits de paiement consacrés aux actions d'orientation économique des offices agricoles (action 1) passent de 129.782.403 euros dans le projet de loi de finances pour 2007, à 62.780.000 euros dans le projet de loi de finances pour 2008, soit une baisse de 67 millions d'euros.

Cette baisse n'est qu'apparente, puisque cette dotation serait complétée en cours d'année, selon le projet annuel de performances, « grâce à la cession d'actifs patrimoniaux inemployés de ces établissements ».

Cette cession d'actifs concerne la vente de deux immeubles, situés 19-21 avenue Bosquet, dans le 7ème arrondissement de Paris. Siège de l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), ces immeubles ont été désaffectés à la suite du regroupement des offices à Montreuil-sous-Bois.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur spécial, le produit minimal attendu de la vente est estimé à 50 millions d'euros, pour 7.100 mètres carrés de locaux, dont 1.000 en sous-sol.

Une telle opération, outre qu'elle traduit une situation budgétaire précaire, est contestable, dans la mesure où le fait de confier la responsabilité de la vente de ces immeubles à l'ONIC et à un commercialisateur privé qui prélèvera une marge significative sur l'opération, plutôt qu'à l'expertise de France Domaine ou à une structure de portage spécialisée telle que la SOVAFIM, fait courir le risque de réaliser une mauvaise vente à un établissement public industriel et commercial de l'Etat.

Eu égard aux récents aléas de la cession puis du rachat du siège de l'Imprimerie nationale18(*), on peut craindre une nouvelle opération de ce type. Il faut rappeler que, selon le rapport de l'Inspection générale des finances d'octobre 2007 sur « Les opérations de vente par l'Imprimerie Nationale puis de rachat par l'Etat de l'immeuble du 27-29 rue de la Convention à Paris 15e », « lorsque le management et les services propres des entités en cause sont peu expérimentés en matière de gestion et de négociation immobilière, la tutelle devrait être particulièrement vigilante à l'égard des opérations envisagées par ces entités et, à cette fin, pouvoir elle-même s'appuyer en tant que de besoin sur les compétences de France Domaine (...). Par ailleurs, une suffisante transparence et publicité des opérations devrait, sauf cas particulier, être exigée même lorsqu'elle n'est pas juridiquement obligatoire ».

Il conviendrait, par ailleurs, de vérifier que les autres services de l'Etat ont été avisés des projets de vente, dans la mesure où l'immeuble pourrait correspondre à des projets immobiliers de certains ministères, ce qui pourrait conduire à une opération de portage, par exemple par la SOVAFIM, afin d'éviter une opération de vente, puis de rachat par les administrations publiques du même immeuble.

S'agissant de l'affectation des recettes de cession, deux points doivent être évoqués. Du point de vue de votre rapporteur spécial, il convient tout d'abord de s'assurer par une étude juridique rigoureuse, dont votre commission des finances a vocation à obtenir la copie, en application de l'article 57 de la LOLF, que les deux immeubles des 19-21 avenue Bosquet constituent bien la propriété de l'ONIC et non de l'Etat.

Il convient, en second lieu, d'éviter que l'opération, destinée, à ce stade, à financer des dépenses d'intervention, ne contrevienne à une règle de bonne gestion élémentaire, qui consiste à ne pas financer des dépenses de fonctionnement courant par des recettes d'investissement, et à ne pas financer des dépenses récurrentes par des recettes exceptionnelles.

Si les recettes de cession des biens immobiliers des établissements publics ne peuvent pas, en l'état actuel du droit, être affectées au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », les mêmes règles, issues de la professionnalisation de la fonction immobilière de l'Etat, devraient leur être appliquées par la tutelle, à savoir une réaffectation des produits de cession à hauteur de 85 % à des projets immobiliers, dont le dossier doit faire l'objet d'une approbation interministérielle, associant les expertises de France Domaine, et à hauteur de 15 % au désendettement de l'Etat.

3. L'action 2 ne prévoit pas de crédits en faveur du FNGCA

La gestion des aléas de production fait l'objet de l'action 2, qui consacre notamment 32 millions d'euros d'AE et de CP à l'assurance récolte. Ces montants correspondent à la prise en charge par l'Etat, à hauteur de 35 % (40 % pour les jeunes agriculteurs), des primes ou cotisations des assurances couvrant les récoltes contre les risques climatiques (sécheresse, grêle, gel, inondations...).

Votre rapporteur spécial souscrit à ce dispositif, qui a fait l'objet d'une expertise approfondie par notre collègue Dominique Mortemousque, en sa qualité de parlementaire en mission auprès du ministre de l'agriculture et de la pêche (cf. encadré).

Les conclusions du rapport de notre collègue Dominique Mortemousque,
parlementaire en mission auprès du ministre de l'agriculture et de la pêche,
sur l'assurance récolte

Le rapport dresse un premier bilan de la phase de lancement de l'assurance récolte, initiée en 2005 sur la base du rapport MENARD, qui préconisait le recours à un produit multirisque climatique à la culture ou à l'exploitation, plutôt que de multiplier les produits couvrant tel risque sur telle culture, notamment pour des raisons de lisibilité.

Si cette phase qui se termine en 2007 est significative, puisque près de 20% des exploitations professionnelles sont assurées après seulement 2 ans, elle ne prépare en rien les étapes suivantes, puisque l'essentiel des contrats concerne les grandes cultures, qui sont aussi les cultures les moins exposées aux risques climatiques. Pour la suite, on se trouve donc confronté à une impasse budgétaire, soit parce que, pour avancer sur les autres productions, il faut une aide à l'assurance plus forte, soit parce que, faute d'avancer, la coexistence avec le régime des calamités agricoles est inutilement coûteuse et contre-productive.

Pour sortir de ce dilemme, après consultation des administrations nationale et européenne, des assureurs et des instances professionnelles agricoles, trois grandes orientations paraissent devoir être retenues.

1) La gestion des risques et des crises sera un élément majeur des prochains rendez-vous communautaires, notamment en 2008 celui du bilan de santé de la PAC sur l'après 2013, et les propositions françaises en vue d'un cofinancement ne seront crédibles que si l'assurance récolte continue vigoureusement sa progression sur la base d'une feuille de route claire et consensuelle.

2) Les lourds investissements que l'entreprise agricole doit consentir pour une adaptation plus étroite au marché de l'après 2013 nécessitent une couverture plus forte contre les aléas, donc mieux individualisée tant par une amélioration de la déduction fiscale pour aléa (DPA) que par l'assurance récolte, plutôt que par la procédure forfaitaire du régime des calamités agricoles, qui correspondait aux besoins de premiers secours d'une agriculture en cours de modernisation.

3) Les aléas économiques, climatiques et sanitaires ne sont pas indépendants et l'organisation de producteur (ou son équivalent) est la base logistique appropriée pour bien raisonner l'adaptation au marché, les investissements et les pratiques de prévention ainsi que les prises de risques individuelles raisonnables. Dans le cadre de la prochaine OCM fruits et légumes, les organisations de producteurs pourraient ainsi faire la part des risques qu'ils décident de couvrir par mutualisation de ceux qui relèvent plus utilement d'une assurance de groupe, dont les tarifs sont plus avantageux.

Pour choisir un objectif raisonnable de diffusion de l'assurance récolte, trois scénarios sont étudiés, suivant qu'elle reste cantonnée aux grandes cultures, qu'elle s'étende aussi aux cultures spécialisées (vigne, fruits et légumes) ou que l'ensemble des productions, fourrages compris, de la ferme France soient couvertes.

Les simulations qui en découlent s'appuient sur l'exemple de l'Espagne, qui, parmi les pays les plus avancés dans l'assurance récolte, offre le mérite d'être membre de l'Union européenne, si bien que son dispositif est bien compris en complément des diverses organisations communes de marché. De sa longue expérience de près de 30 ans dans ce domaine, on peut tirer trois leçons :

1) il est illusoire de penser atteindre des taux de pénétration importants, puisque l'Espagne plafonne à 50 %, quand bien même toute aide exceptionnelle est conditionnée à la souscription d'une assurance récolte ;

2) le développement du marché n'est pas instantané, du fait notamment des pesanteurs psychologiques et du potentiel d'expertise à développer, si bien que les différentes cibles, correspondant aux scénarios, pourraient bien demander 5 à 10 ans pour être atteintes ;

3) la bonne progression de l'assurance récolte demande un engagement constant et résolu de l'Etat, tant par le budget qu'il y consacre, que par l'offre de réassurance publique, nécessaire pour couvrir les aléas climatiques de grande ampleur, s'apparentant aux catastrophes naturelles.

Le résultat des simulations tend à montrer que la conversion complète à l'assurance récolte entrerait à terme dans le volume des ressources du FNGCA, mais que la phase de transition nécessiterait des financements supplémentaires.

Néanmoins, ceux-ci peuvent être limités et rendre la mobilisation de ressources nouvelles accessible dans la mesure où, pour chaque catégorie de cultures, la sortie du régime des calamités agricoles se fait rapidement. Un calcul de simulation évalue ces besoins supplémentaires à près de 50 millions d'euros par an pour autant que la sortie du régime des calamités s'effectue pour chaque catégorie de cultures 2 ans après que le taux de diffusion de l'assurance y a atteint un niveau significatif, de l'ordre de 15 %.

Source : Documentation française

S'agissant de la problématique des aléas agricoles, votre rapporteur spécial relève que la dotation de l'Etat au Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) ne fait pas l'objet d'une inscription de crédits en loi de finances initiale.

Cette absence constitue une sous-budgétisation patente, dans la mesure où l'article L. 361-5 du code rural dispose les ressources du FNGCA sont composées d'une « subvention inscrite au budget de l'Etat et dont le montant sera au moins égal au produit des contributions » acquittées par les exploitants agricoles19(*). Ces contributions représentant un montant annuel d'environ 87 millions d'euros, c'est autant de crédits qui devraient figurer à l'action 2.

Cette pratique n'est pas nouvelle, et le FNGCA n'a fait l'objet d'aucune inscription de crédits en loi de finances initiales en 2003, 2004, 2006 et 2007, années au cours desquelles la dotation de l'Etat s'est pourtant élevée, respectivement, à 249 millions d'euros, 197 millions d'euros, 114 millions d'euros et 62 millions d'euros. Les montants nécessaires sont donc systématiquement dégagés en gestion... au détriment notamment des crédits de PMTVA.

Votre rapporteur spécial vous proposera en conséquence d'adopter un amendement transférant 1,4 millions d'euros en AE et CP du programme 21520(*) vers l'action 2 « Gestion des aléas de production » du présent programme, afin d'inscrire une dotation « symbolique » au titre du FNGCA.

4. Les dépenses pour refus d'apurement communautaire ne sont pas budgétées

Votre rapporteur spécial mentionnera enfin, au titre des sous-budgétisations, l'absence de crédits inscrits à l'action 4 « Gestion des aides nationales et communautaires », pour faire face aux refus d'apurement communautaires et aux frais financiers générés par l'avance des aides de masse par l'Etat.

Le refus d'apurement consiste, pour la Commission, à ne pas payer la contrepartie communautaire des aides préfinancées par les Etats membres lorsque ceux-ci les ont indûment versées. La Commission procède ainsi à une réfaction sur les sommes qu'elle verse mensuellement sur le compte ouvert auprès du Trésor français au titre du remboursement des paiements opérés par les organismes payeurs. Ces sommes doivent être compensées par le budget du ministère chargé de l'agriculture.

La non-inscription en loi de finances initiale de crédits pour faire face aux refus d'apurement est traditionnellement motivée par la forte incertitude qui pèse sur les montants que l'Etat aura à acquitter à ce titre et par le « signal négatif » que l'inscription de tels crédits constituerait aux yeux de la Commission européenne, dans la mesure où ils vaudraient en quelque sorte « reconnaissance préalable de culpabilité ».

Cette explication ne convainc pas votre rapporteur spécial, qui constate :

1) qu'en l'absence de crédits disponibles en 2006 et 2007, le report de charges au titre des refus d'apurement et frais financiers était estimé en juin 2007 à 278 millions d'euros à la fin de l'exercice, sans pouvoir exclure que les contentieux en cours avec la Commission majore ce coût de 165 millions d'euros supplémentaires21(*) (hypothèse basse) ;

2) que le « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2008 et relatif aux relations financières avec l'Union européenne indique qu'une « notification de la Commission pour près de 50 millions d'euros devrait intervenir prochainement avec un impact financier au début 2008 » et que les hypothèses élaborées par le ministère chargé de l'agriculture pour 2008 évaluent les refus d'apurement entre 104 et 208 millions d'euros.

Ces conditions justifient qu'en application de l'article 58-2° de la LOLF et à l'initiative de votre rapporteur spécial, votre commission des finances ait confié à la Cour des comptes, en 2008, la réalisation d'une enquête sur les origines de ces refus d'apurement et sur les motifs de leur non-budgétisation en loi de finances initiale.

Principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 227

1. Le programme 227 comprend 72 % de dépenses d'intervention.

2. Près de 10 milliards d'euros de financements communautaires sont attribués annuellement à la France au titre du premier pilier de la PAC.

2. Il comprend 2,617 milliard d'euros de dépenses fiscales, principalement constituées par les exonérations de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) en faveur des biocarburants et du fioul domestique utilisé comme carburant diesel.

3. Le maintien de la part nationale de la prime au maintien des troupeaux de vaches allaitantes semble d'autant plus utile que cette enveloppe sert souvent de variable d'ajustement budgétaire en cours d'année.

4. La baisse des crédits d'intervention des offices agricoles est gagée sur la vente du siège de l'ancien Office national interprofessionnel des céréales, opération contestable en ce qu'elle fait courir à cet établissement public le risque de réaliser une mauvaise vente et consiste à financer des dépenses courantes par des recettes d'investissement.

5. La dotation de l'Etat au Fonds national de garantie des calamités agricoles et les dépenses liées aux refus d'apurement communautaire ne sont pas budgétées.

* 17 Les données contenues dans les réponses aux questionnaires budgétaires font état de 9,78 milliards d'euros en 2006 au titre des dépenses orientées vers les marchés et les revenus agricoles. Les réponses aux questionnaires concluent par ailleurs à l'impossibilité de spécifier précisément les aides communautaires constituant la contrepartie des politiques menées dans le cadre du programme 227.

* 18 Il convient de rappeler que selon un rapport récent de l'Inspection générale des finances d'octobre 2007 communiqué à votre commission des finances, la vente de son siège par l'Imprimerie nationale au prix de 85 millions d'euros, auquel s'est ajouté une clause de complément de prix, a été réalisée dans des conditions non complètement optimales au fonds d'investissement Carlyle, qui a ensuite revendu après travaux le même bâtiment à l'Etat pour un prix de 325 millions d'euros, afin de loger les services du ministère des affaires étrangères.

* 19 Il s'agit d'une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant, à titre exclusif ou principal, d'une part les dommages aux bâtiments et au cheptel mort affectés aux exploitations agricoles, et d'autre part les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles et d'une contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles.

* 20 Ces crédits correspondent à la subvention pour charges de service public de l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale. Voir les développements consacrés au programme 215.

* 21 Cf. rapport d'audit précité.