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Projet de loi de finances pour 2008 : Travail et emploi

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur la mission « Travail et emploi » et les articles 52 à 59 rattachés.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé les principales données budgétaires concernant la mission « Travail et emploi », pour laquelle il est prévu 12,32 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2008, soit une baisse de 2,7 % par rapport à 2007. Il a souligné que les moyens mobilisés pour la politique de l'emploi se trouvaient disséminés entre les crédits affectés à la mission, les allègements généraux de cotisations patronales, comptabilisés au titre de la loi de financement de la sécurité sociale, pour un montant estimatif de 27 milliards d'euros et les dépenses fiscales pour un montant de 9,6 milliards d'euros, dont 4,2 milliards d'euros sont affectés à la prime pour l'emploi. D'autre part, les crédits budgétaires affectés à la politique de l'emploi dans le cadre d'autres missions s'élèvent à un montant d'1,5 milliard d'euros au titre de diverses réductions ciblées de cotisations sociales.

Il a ainsi regretté que le périmètre budgétaire de la mission ne reflète qu'un quart des dépenses globales de l'Etat, et indiqué que les politiques de l'emploi et du travail mobilisaient en réalité 50,2 milliards d'euros pour 2008, soit une augmentation de près de 20 % par rapport à 2007, due essentiellement aux exonérations des heures supplémentaires instituées par la loi du 21 août 2007 relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA).

Il a ensuite souligné que la mission « Travail et emploi » avait fait l'objet d'une modification de maquette budgétaire, pour répondre aux observations qu'il avait formulées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, concernant la lisibilité perfectible des actions, l'amélioration des marges de manoeuvre en matière de fongibilité et d'efficacité administrative. En indiquant que le nombre de programmes avait été réduit de 5 à 4, il a détaillé la répartition budgétaire des crédits dévolus à chacun des programmes : 6,28 milliards d'euros en direction du programme 102 « Accès et retour à l'emploi », 5,17 milliards d'euros destinés au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », 130 millions d'euros affectés au programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 730 millions d'euros pour le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ».

En outre, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé qu'au plafond d'emploi de la mission, fixé à 10.186 postes de fonctionnaires en équivalent temps plein travaillé (ETPT), il convenait également d'ajouter les effectifs employés par les principaux opérateurs : soit 41.000 ETPT, dont 28.000 agents de l'ANPE. S'étonnant de leur nombre, il s'est interrogé sur l'efficacité de ces quelque 50.000 postes, fonctionnaires et agents des opérateurs confondus, dans la réduction du chômage et la croissance de l'emploi.

S'agissant de la performance de la mission, il a regretté que les exonérations générales de charges sur les bas salaires, transférées en 2006 à la sécurité sociale, échappent à l'évaluation et au contrôle qu'il exerce sur les crédits de la mission. De même, il a souhaité que les dépenses fiscales fassent l'objet d'une analyse systématique de leur efficience, jugeant que la prime pour l'emploi, dont l'objet est de favoriser le retour à l'emploi, constituait le premier poste de dépense fiscale rattaché à la mission (4,23 milliards d'euros), alors même que l'indicateur destiné à mesurer la part de leurs bénéficiaires, précédemment au chômage ou inactifs, ne serait pas renseigné avant 2009. A ce titre, il a souhaité, pour l'avenir, qu'une réflexion sur la suppression de cette prime soit engagée. De même, il a jugé que le dynamisme de la croissance de l'emploi dans les secteurs de la restauration et des services à la personne ne suffisait pas à établir un lien de causalité entre le volume des aides de l'Etat et le nombre des créations nettes d'emplois, dont il a rappelé qu'aucun organisme n'est en mesure d'évaluer précisément le gain.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a considéré que l'absence de toute mesure de performances sur des dispositifs aussi coûteux devait être considérée comme une lacune majeure dans le pilotage des politiques publiques.

Il a tout particulièrement regretté l'absence de présentation stratégique à l'échelle de la mission et a noté que celle-ci contribuait au déséquilibre des finances publiques. Il a désapprouvé la poursuite d'une politique d'endettement, considérant que les 50 milliards d'euros de crédits consacrés à l'emploi excédaient, à eux seuls, le montant du déficit budgétaire prévisionnel pour 2008. A cet égard, il a exprimé ses très vives réserves quant à l'utilité d'une telle dépense. En conséquence, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a appelé de ses voeux une réduction globale des crédits de l'emploi, des allègements généraux de cotisations sociales et des dispositifs d'exonération spécifique de charges sociales. Il a considéré que le facteur primordial de créations d'emplois et de croissance de l'économie reposait sur un assouplissement du droit du travail et un soutien à l'investissement des entreprises.

Ainsi, tout en approuvant la baisse annoncée par le gouvernement de 345.000 à 230.000 contrats aidés du secteur non marchand en 2008, il a appelé à un redéploiement des dispositifs de ces contrats, dont il souligne l'inefficacité au regard de l'accès à l'emploi, vers le secteur marchand. En ce sens, il a souhaité que soit développé un accès plus large à l'apprentissage et à la formation professionnelle. Enfin, il a indiqué que les réformes que le gouvernement proposera en 2008 pour, d'une part, créer un contrat unique d'insertion et, d'autre part, opérer la fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC, feraient l'objet de toute sa vigilance, notamment quant à leur impact budgétaire.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a remis en cause « l'empilement » des aides et exonérations, jugé coûteux et peu efficace. Il a souhaité qu'une réforme de la structure des prélèvements sociaux soit engagée, citant, comme alternative, la TVA sociale et le coefficient « emploi activité ». Il a appelé, à titre personnel, à une baisse d'1,6 à 1,5 SMIC dans un premier temps des allègements généraux de cotisation dits « Fillon », puis à leur suppression progressive.

En conclusion, il a insisté sur la nécessité de réduire le poids que représentent, sur le budget de l'Etat, les 50 milliards d'euros mobilisés au titre de la politique de l'emploi. Il a appelé de ses voeux une politique de désendettement, jugeant que l'équilibre du budget primait sur la lutte contre le chômage, et que des dépenses de fonctionnement ne devaient pas être financées par l'emprunt.

S'agissant des 8 articles rattachés, figurant dans le projet de loi de finances pour 2008 tels que modifiés par l'Assemblée nationale, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 52 (fusion du dispositif à l'emploi des jeunes en entreprise avec le contrat initiative emploi), de l'article 53 (suppression des exonérations des cotisations sociales, patronales spécifiques au contrat de professionnalisation), de l'article 54 (suppression des aides au remplacement de salariés partis en formation ou en congés maternité ou d'adoption), de l'article 55 (réforme des aides aux prestataires de services des aides à la personne intervenant auprès de publics « non fragiles »), et de l'article 56 (prorogation des aides à l'emploi en faveur des employeurs du secteur des hôtels, cafés et restaurants, plafonnées aux 30 premiers salariés).

Il a ensuite présenté un amendement tendant à rétablir la rédaction initiale de l'article 57 fixant à la date du 1er janvier 2008 l'entrée en vigueur de la suppression de l'allocation équivalent retraite. Par ailleurs, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 58 (modification du régime des exonérations en faveur des zones de revitalisation rurale et des zones de redynamisation urbaine) et de l'article 59 (contribution du fonds unique de péréquation pour un montant de 200 millions d'euros au fonds de solidarité pour le financement de l'allocation de fin de formation).

Enfin, il a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 59 visant à préciser la rédaction de l'article L. 129-8 du code du travail en vue de mettre fin aux divergences dans l'application du chèque emploi service universel aux chefs d'entreprise qui n'emploient pas de salariés.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la constance des propositions du rapporteur spécial en faveur de l'équilibre des finances publiques et de la résorption de l'endettement.

En réponse à M. Roland du Luart, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a confirmé que les modifications apportées à l'article 53 par l'Assemblée nationale visaient à maintenir les exonérations spécifiques au contrat de professionnalisation pour les groupements d'employeurs et souscrit à ses propos sur la nécessité de tenir l'objectif d'un retour à l'équilibre du budget à l'horizon 2012, en émettant toutefois des doutes quant au niveau des prévisions de croissance pour 2008. S'agissant des allègements généraux de cotisations sociales, en réponse à Mme Nicole Bricq, il a indiqué que l'estimation de près de 27 milliards d'euros intégrait, d'une part, les exonérations sur les bas salaires dits « Fillon » pour 22 milliards d'euros et, d'autre part, le coût des exonérations relatives aux heures supplémentaires mises en place par la loi TEPA pour un montant de 5 milliards d'euros.

Pour conclure, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a exprimé le souhait qu'au-delà de la remise en cause du contrat nouvelle embauche (CNE), s'acclimate en France une culture de soutien aux entreprises par un assouplissement du droit du travail, moins coûteux pour les finances publiques et plus efficace en termes de croissance et de retour à l'équilibre.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi que l'amendement portant article additionnel après l'article 59, l'article 57 ainsi modifié, et les articles 52, 53, 54, 55, 56, 58 et 59 sans modification.

Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et a adopté, sans modification, l'article 53 bis.