II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 202 « RÉNOVATION URBAINE »
Le programme « Rénovation urbaine », dont le délégué interministériel à la ville et au développement social urbain est le responsable, sert de cadre à la mise en oeuvre des opérations de rénovation dans les quartiers sensibles dont les principes ont été fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 .
Il représente 385 millions d'euros en autorisations d'engagement et 230 millions d'euros en crédits de paiement.
Ces crédits, constitués exclusivement de dépenses d'intervention sont en baisse respectivement de 3,71 % pour les autorisations d'engagement et de 40,04 % pour les crédits de paiement.
Une dépense fiscale est rattachée au programme, il s'agit de l'application du taux de TVA de 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine , prévue par l'article 28 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Les évaluations de cette dépense fiscale ont été revues à la baisse à la suite d'un changement de méthode de chiffrage qui a divisé par deux l'estimation initiale. La dépense est désormais évaluée à 150 millions d'euros pour 2008.
Le programme « Rénovation urbaine » comporte deux actions.
La seconde action du programme, intitulée « 04. Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain », regroupe les crédits de paiement nécessaires à la couverture d'une partie des engagements au titre des opérations de GPV-ORU lancées entre les années 1997 et 2003 .
Les crédits inscrits permettent de poursuivre la trop lente résorption de la dette de l'Etat au titre de ces opérations.
Le montant des engagements antérieurs non soldés au 31 décembre 2006 est estimé à 96,6 millions d'euros . Les crédits de paiement mobilisés en 2007 pour couvrir ces engagements se sont élevés à 36,9 millions d'euros. La dotation 2008 de 30 millions d'euros en crédits de paiement permettra par conséquent de couvrir 50 % des engagements non soldés au 31 décembre 2007. 29,6 millions d'euros resteront à mobiliser en 2009 pour solder ces engagements .
Votre rapporteur spécial souhaite qu'une attention toute particulière soit portée à la résorption définitive de ces dettes de l'Etat. Il s'étonne qu'une plus large part des crédits de paiement non consommés sur l'exercice 2007 sur l'action « programme national de rénovation urbaine » n'ait pas été utilisée à la résorption de cette dette.
La première action permet la mise en oeuvre par l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) du programme national de rénovation urbaine .
L'ANRU est financée par l'affectation de la dotation de l'Etat au programme national de rénovation urbaine, qui a été portée à un montant total de 6 milliards d'euros en 2007. Ces crédits sont complétés par les contributions de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) pour un montant au moins égal à celles de l'Etat, par celles des organismes HLM, versées par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), et par celles de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Au total, l'agence doit bénéficier de moyens financiers à hauteur de 12,019 milliards d'euros.
Crédits de paiement demandés et
évolution pour les actions du
programme
« Rénovation
urbaine »
(en euros)
|
Action |
CP 2006 (LFI) |
CP 2006 (consommation) |
CP 2007 (LFI) |
CP 2008 (PLF) |
|
Programme national de rénovation urbaine |
133.000.000 |
127.902.007 |
353.576.610 |
200.000.000 |
|
Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain |
100.044.500 |
88.985.454 |
30.015.000 |
30.000.000 |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008
1. La baisse des crédits de l'ANRU est rendue possible par l'allongement prévisible de la réalisation du PNRU
a) La baisse des crédits de paiement
Comme les années précédentes, les inscriptions en autorisations d'engagement permettent le respect strict de la loi de programmation dont l'article 7 prévoit qu'aucune dotation annuelle durant la période d'application du PNRU ne peut être inférieure à 465 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial constate cependant que l'inscription de crédit pour 2008 n'inclut pas, dans sa totalité, l'augmentation de 23 millions d'euros des autorisations d'engagement qui doit permettre, selon l'échéancier qui lui a été fourni par le ministère du logement et de la ville, de concrétiser la hausse de 5 à 6 milliards d'euros de la contribution de l'Etat au PNRU . Le « surplus » des autorisations d'engagement par rapport au plancher défini par la loi de programmation n'est en effet que de 20 millions d'euros.
Le respect de la loi de programmation (en autorisations d'engagement)
(en euros)
|
Crédits budgétaires |
Ressources Extra-budgétaires |
Total des AE versés par l'Etat |
Total des AE versés par les partenaires de l'Etat (5) |
|
|
2004 |
465.000.000 |
465.000.000 |
491.000.000 |
|
|
2005 |
413.300.000 |
50.000.000 (1) |
463.300.000 |
486.000.000 |
|
2006 |
365.000.000 |
100.000.000 (1) |
465.000.000 |
498.000.000 |
|
2007 |
397.576.610 |
100.000.000 (2) |
497.576.610 |
617.000.000 |
|
2008 |
385.000.000 |
100.000.000 (3) |
485.000.000 |
503.000.000 (4) |
|
Total |
2.025.876.610 |
350.000.000 |
2.375.876.610 |
2.595.000.000 |
(1) en provenance du FRU (fonds de rénovation urbaine) de la Caisse des dépôts et consignations.
(2) en provenance des SACICAP (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété).
(3) en provenance de la Caisse des dépôts et consignations.
(4) prévisions.
(5) UESL, CGLLS et Caisse des dépôts et consignations.
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008
En ce qui concerne les crédits de paiement , l'évolution des crédits est irrégulière mais largement dépendante du rythme de réalisation des projets des collectivités territoriales.
Comme le souligne le rapport annuel de performances : « les crédits de paiement reçus permettent à l'ANRU d'assurer les paiements directs des maîtres d'ouvrage, versés au fur et à mesure des réalisations effectives, et de couvrir les dépenses de fonctionnement de l'établissement. Les besoins de trésorerie de l'ANRU sont donc déterminés essentiellement par le rythme de réalisation effective des opérations. Si certaines opérations prennent le relais de grands projets de ville (GPV) et d'opérations de rénovation urbaine (ORU), antérieures à la loi de programmation et déjà très abouties, la plupart des opérations nouvellement engagées connaissent des délais de réalisation encore importants en raison de leur complexité. Le taux de paiement sur DAS (décision attributive de subvention) mesuré sur les réalisations 2006 culmine à 25% (après correction des paiements en instance d'instruction) ».
Ce taux a été estimé à 33 % pour l'établissement des demandes de crédits 2008, compte tenu des mesures de simplification administrative introduites par le nouveau règlement financier de l'ANRU, ce scénario conduisant à un besoin de crédits de paiement en 2008 évalué à 300 millions d'euros .
Ce montant sera atteint pour 2008 grâce à la combinaison de 200 millions d'euros de crédits budgétaires et d'une ressource extra-budgétaire de 100 millions d'euros, annoncée comme étant en provenance de la Caisse des dépôts et consignations.
A cet égard, votre rapporteur spécial observe que la contribution de la Caisse des dépôts et consignations au PNRU, en dehors de la mobilisation de prêts spécifiques sur fonds d'épargne a été fixée par une convention signée avec l'Etat le 24 mai 2004. Au titre de la mobilisation de ses fonds propres, la Caisse des dépôts et consignations accorde ainsi 4 millions d'euros par an à l'ANRU auxquels on peut ajouter des crédits d'ingénierie pour les projets urbains pour un montant moyen de 20 millions d'euros par an.
Le caractère exceptionnel et positif de la contribution de la caisse des dépôts et consignations au programme de rénovation urbaine, prévue pour 2008 par le projet annuel de performances, doit donc être souligné.
Le versement des crédits de paiement à l'ANRU
(en euros)
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Crédits budgétaires |
Ressources extra-budgétaires |
Total des CP versés par l'Etat |
Total des CP versés par les partenaires de l'Etat (5) |
|
|
2004 |
0 |
50.000.000 (1) |
50.000.000 |
139.000.000 |
|
2005 |
35.000.000 |
100.000.000 (1) |
135.000.000 |
144.000.000 |
|
2006 |
172.000.000 |
100.000.000 (2) |
272.000.000 |
218.000.000 |
|
2007 |
353.000.000 |
100.000.000 (3) |
453.000.000 |
332.000.000 |
|
2008 |
200.000.000 |
100.000.000 (3) |
300.000.000 |
486.000.000 (4) |
|
Total |
760.000.000 |
450.000.000 |
1.210.000.000 |
1.319.000.000 |
(1) en provenance du FRU (fonds de rénovation urbaine) de la Caisse des dépôts et consignations.
(2) en provenance des SACICAP (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété)
(3) en provenance de la Caisse des dépôts et consignations.
(4) prévisions.
5) UESL, CGLLS et Caisse des dépôts et consignations.
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008
Selon les informations données à votre rapporteur spécial par le président et le directeur général de l'ANRU, les programmes approuvés par le conseil d'administration de l'ANRU, ou son comité d'engagement, enregistrent en moyenne un retard de 2 ans lors de leur démarrage. Ce retard est dû à de multiples causes parmi lesquelles figurent notamment le caractère « volontariste » de certains projets, le manque de compétences disponibles en matière de gestion de projet, la lenteur des procédures d'urbanisme et les délais de relogement des habitants et l'augmentation du nombre des appels d'offres infructueux.
b) La « bosse » de l'ANRU repoussée à 2009
Le retard du démarrage des opérations et celui des paiements a un double effet.
En premier lieu une forte progression de l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiements, qui devra être comblé progressivement à compter de 2009.
Autorisations d'engagement sur années antérieures non couvertes par des paiements
(en euros)
|
Au 31/12/2005 |
Au 31/12/2006 |
Prévision au 31/12/2008 |
Evolution 2008/2005 |
|
984.681.763 |
1.132.938.336 |
1.294.842.543 |
+ 31,5 % |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008
En 2008, les paiements pourront être effectués par l'ANRU sur la trésorerie relativement abondante dont elle dispose et grâce aux dotations versées par les partenaires , au premier rang desquels l'UESL. La faiblesse du montant des crédits de paiement versés par l'Etat n'aura donc pas d'effet négatif sur la réalisation du programme.
Capacités de paiements de l'ANRU
(en millions d'euros)
|
Trésorerie initiale |
Encaissements |
Capacité de paiement |
||
|
Etat |
Autres partenaires |
|||
|
2004 |
50 |
138,86 |
188,86 |
|
|
2005 |
172,73 |
135 |
300,25 |
453,25 |
|
2006 |
350,76 |
272,17 |
544,34 |
845 |
|
2007 |
606,50 |
200 |
953,73 |
1.153,73 |
|
2008 |
627,47 |
288 |
1.148,47 |
1.436,47 |
Source : ANRU
Mais dès 2009 , comme le souligne le schéma suivant, le montant minimum des versements de l'Etat devra être sensiblement augmenté et la trésorerie de l'Agence connaîtra une forte baisse .
Source : ANRU
La seconde conséquence, selon les responsables de l'ANRU rencontrés par votre rapporteur spécial, est l 'étalement de la bosse de l'ANRU, qui laisse envisager que les dernières opérations seront réglées en 2019, alors que le PNRU s'achève officiellement en 2013.
Source : ANRU
Votre rapporteur spécial est toutefois sceptique sur l'ampleur de l'étalement envisagé par l'ANRU , compte tenu du rythme très soutenu d'approbation de projets au cours des années 2006 et 2007. Les prévisions de l'Agence sur ce point lui apparaissent exagérément optimistes quant à l'étalement des besoins de financement.