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Projet de loi pour le développement de la concurrence au service des consommateurs

 

TITRE III - HABILITATION DU GOUVERNEMENT À PROCÉDER À L'ADAPTATION DE LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE LA CONSOMMATION ET À L'ADOPTION DE DIVERSES MESURES RELEVANT DU LIVRE II DU MÊME CODE

Comportant dans le texte initial deux articles habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnances pour refondre le code de la consommation et compléter le livre II dudit code par des dispositions concernant le contrôle des produits importés et de sécurité générale des produits, le présent titre a été complété à l'Assemblée nationale par un article nouveau procédant à la transposition de la directive 2005/29 du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs.

Article 11 - Habilitation à légiférer par ordonnance pour procéder à une nouvelle codification du code de la consommation

I. Le droit en vigueur

L'actuel code de la consommation a été adopté en 1993 après un travail de réflexion et de préparation long d'une dizaine d'années.

C'est en 1982 que Mme Catherine Lalumière, ministre de la consommation, a installé une commission de refonte du droit de la consommation, présidée par le professeur Calais-Auloy. Intitulé « Propositions pour un nouveau droit de la consommation » et publié en 1985, son rapport propose un projet de code de 326 articles. Mais il faut attendre la création, le 12 septembre 1989, de la Commission supérieure de codification (CSC), pour que soit relancée la rédaction du code. Chargé d'une mise à jour de son rapport de 1985, M. Jean Calais-Auloy remet au secrétaire d'Etat chargé de la consommation, en avril 1990, un nouveau rapport intitulé « Propositions pour un code de la consommation ».

Le processus s'accélère alors : en août 1990, une réunion interministérielle arbitre les frontières entre les législations commerciale, agricole, financière et pénale, et, en février 1991, la CSC valide le périmètre du code de la consommation (45(*)) et un premier projet de plan. Après que l'article 12 de la loi n° 92-60 du 18 janvier 1992 renforçant la protection des consommateurs a entériné le principe d'une codification du code de la consommation à droit constant (46(*)), le Parlement adopte définitivement le 13 juillet 1993 la loi n° 93-949 du 26 juillet 1993 relative au code de la consommation.

Actuellement composé de cinq livres comprenant une partie législative et une partie réglementaire, le code de la consommation a connu, depuis quinze ans, de nombreuses modifications et adjonctions, notamment en application des prescriptions communautaires en la matière. En outre, bien des dispositions renforçant la protection du consommateur ont été adoptées sur la même période sans être codifiées. De ce fait, le droit de la consommation présente de réelles difficultés de lisibilité et de cohérence que l'Assemblée générale du Conseil d'Etat avait du reste relevées lors de son examen, le 2 novembre 2006, du projet de loi en faveur des consommateurs déposé par le gouvernement précédent le 8 novembre 2006 sur le bureau de l'Assemblée nationale (n° 3430 - XIIème législature).

II. Le texte du projet de loi initial

C'est fort de cette conviction que le Gouvernement demande, par le présent article, une habilitation à refondre à droit constant le code de la consommation par ordonnance, dans un délai de vingt-quatre mois. Le texte du 1° du paragraphe I de l'article rappelle que cette notion de « droit constant » signifie que si les dispositions à codifier sont celles en vigueur au moment de la publication de l'ordonnance, qu'elles figurent du reste déjà dans le code ou qu'il faille les y inclure, le codificateur doit cependant procéder aux modifications nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification et abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet. En outre, cette refonte s'accompagnera d'un aménagement du plan du code.

Les travaux préparatoires à la réécriture du code de la consommation ont été engagés depuis juin 2007. Une mission de trois personnes a été nommée à la DGCCRF et deux rapporteurs désignés au sein du CSC. Une proposition de plan, allant jusqu'au niveau du chapitre, a déjà été élaborée et les dispositions législatives et réglementaires susceptibles de figurer dans chaque subdivision précisément identifiées.

Les modifications envisagées pourraient se traduire par une recomposition des différents livres du code et une reclassification entre les dispositions « horizontales » et « sectorielles », par une répartition plus opérationnelle entre les mesures relevant de l'information des consommateurs et de la formation des contrats et celles concernant la conformité et la sécurité des produits et des services, par une meilleure cohérence rédactionnelle des textes et une harmonisation des notions juridiques utilisées dans les différents parties du code (par exemple, les notions de « marchandises » et de « produits », ou encore de « consommateur », en particulier au regard de la définition retenue au niveau communautaire, dont le droit en matière de consommation est devenu « directeur »), par la suppression des dispositions implicitement abrogées, par la création d'un livre consacré aux pouvoirs des agents de contrôle et aux procédures mises en oeuvre par les services, par le regroupement des dispositions relatives aux sanctions, et enfin par l'intégration dans le code d'articles relevant de la protection du consommateur figurant actuellement dans d'autres codes, et, par cohérence, le transfert de dispositions qui ne concerne pas cette protection vers d'autres codes.

Une première réunion de la CSC, chargée d'examiner le projet de plan et de discuter de celui-ci comme du périmètre du code, de la définition des termes nécessaires à sa lisibilité et à sa cohérence, de la pertinence de distinguer dans une division particulière l'ensemble des sanctions applicables, et de l'opportunité de créer un livre spécifique consacré aux pouvoirs des agents publics et aux procédures, s'est tenue le 27 novembre dernier.

Même si de nombreux points restent en suspens et que la collaboration des ministères autres que celui des finances doit être renforcée, l'état d'avancement du projet autorise à penser que le projet de nouveau code de la consommation pourrait être prêt avant le délai de deux ans fixé par l'article pour prendre l'ordonnance.

Par ailleurs, le 2° du paragraphe I demande une habilitation à légiférer par ordonnance pour étendre l'application des dispositions codifiées susmentionnées, avec les adaptations nécessaires, à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française pour celles qui relèvent de la compétence de l'État, et à procéder aux adaptations nécessaires en ce qui concerne les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. Proposition de votre commission

Votre commission approuve ce projet de refonte du code de la consommation. Elle estime que si la clarté et l'exhaustivité des codes est une exigence d'ordre général pour une bonne connaissance et une application sécurisée de la loi, elles sont sans doute plus nécessaires encore en ce qui concerne le code de la consommation. Cet outil est en effet bien davantage destiné aux consommateurs et aux professionnels du commerce, ainsi qu'à leurs associations et organismes représentatifs, qu'aux administrations et aux professionnels du droit.

S'agissant de l'extension à l'outre-mer, votre rapporteur relève cependant deux difficultés d'ordre constitutionnel qui, pour être strictement procédurales, n'en sont pas moins lourdes de menaces pour la régularité de la demande d'habilitation. En effet, le premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, qui institue l'habilitation législative, exige que l'autorisation donnée par le Parlement le soit « pendant un délai limité ». Par ailleurs, son deuxième alinéa impose à la loi d'habilitation de fixer une date limite pour le dépôt devant le Parlement du projet de loi de ratification de l'ordonnance : à défaut de respecter cette prescription, l'ordonnance devient caduque.

Or, le paragraphe II du présent article ne fixe de délais (vingt-quatre mois pour la prise de l'ordonnance et trois mois pour le projet de loi de ratification) que pour l'ordonnance procédant à la refonte du code de la consommation, restant muet quant aux ordonnances d'extension à l'outre-mer. Leur procédure est ainsi entachée d'inconstitutionnalité à deux titres. Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement prévoyant ces délais, afin de garantir la constitutionnalité de la demande d'habilitation à légiférer pour l'outre-mer comme de l'autorisation que le Parlement s'apprête à donner.

Considérant que le délai traditionnellement prévu pour procéder à l'extension et à l'adaptation de dispositions législatives outre-mer est de douze mois (47(*)), deux options s'ouvraient à votre rapporteur pour fixer le délai des ordonnances « outre-mer » visées par le 2° du I de l'article (48(*)) :

- soit le fixer à compter de la publication de la présente loi : l'ordonnance de codification devant être elle-même prise dans les deux ans, ce délai aurait ainsi pu être de trois ans ;

- soit le fixer à compter de la publication de ladite ordonnance.

Considérant que le constituant, en prévoyant un « délai limité » et obligatoire à l'habilitation, a souhaité réduire la durée de celle-ci au strict minimum, il semble plus conforme à cet objectif de retenir la seconde solution. Celle-ci ne devrait toutefois pas gêner l'administration puisque le délai sera de douze mois à compter de la publication de l'ordonnance, ce qui semble suffisant pour procéder aux extensions et adaptations nécessaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12 - Habilitation à légiférer par ordonnance en matière de contrôle des produits importés et de sécurité générale des produits

Cet article autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour compléter le livre II du code de la consommation, relatif à la conformité et à la sécurité des produits et des services, par des dispositions concernant le contrôle des produits importés et de sécurité générale des produits résultant de dispositions communautaires.

I. Le droit en vigueur

Le titre Ier du livre II du code de la consommation est consacré à la conformité des produits et des services. Une partie significative de ses dispositions a été introduite par ordonnances, prise sur habilitation du Parlement dans le but de rendre applicable en droit interne un certain nombre de prescriptions résultant de directives et de règlements communautaires.

 A ce titre, la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 modifié relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, a été rendue possible en France par la modification de l'article L. 215-2 du code de la consommation et l'insertion dans ce code de l'article L. 215-2-2, résultant des articles 23 et 25 de l'ordonnance n° 2006-1224 du 5 octobre 2006 prise pour l'application du II de l'article 71 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.

L'article L. 215-2 dresse la liste des infractions que les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sont habilités à rechercher et à constater en matière d'hygiène alimentaire. L'article L. 215-2-2 attribue à ces agents les pouvoirs d'enquête prévus au livre II du code de la consommation pour procéder au contrôle des aliments pour animaux et des denrées alimentaires d'origine non animale à leur point d'entrée sur le territoire, c'est-à-dire avant leur dédouanement.

 De même, l'ordonnance n° 2004-670 du 9 juillet 2004 portant transposition de la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits et adaptation de la législation au droit communautaire en matière de sécurité et de conformité des produits, a transposé dans le code de la consommation la directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001. Elle a ce faisant largement modifié et complété le chapitre Ier, consacré à la prévention, du titre II, relatif à la sécurité, du livre II de ce code (articles L. 221-1 à L. 221-11).

 Pour autant, les prescriptions communautaires en matière de contrôle de conformité ne sont pas toutes encore applicables en droit interne. Ainsi, les pouvoirs de police administrative, tels que l'immobilisation ou la mise en conformité, prévus par le règlement (CE) n° 1148/2001 de la Commission du 12 juin 2001 concernant les contrôles de conformité avec les normes de commercialisation applicables dans le secteur des fruits et légumes frais, n'existent pas en tant que tel dans notre droit interne. Dès lors, les contrôles effectivement réalisés en vue de la délivrance d'un certificat de conformité, par les agents de la DGCCRF, au moment de l'importation et avant la mise en libre pratique des produits, sont à tout moment susceptibles d'être contestés devant la justice, et annulés.

II. Le texte du projet de loi initial

Les premiers mois d'application des dispositions de l'article L. 215-2-2 du code de la consommation ont démontré la nécessité d'étendre le pouvoir de contrôle des agents de la DGCCRF aux denrées alimentaires d'origine non animale avant même qu'un régime douanier leur soit applicable. De même semble-t-il opportun d'ouvrir à ces agents la possibilité de mettre en oeuvre les mesures qu'en application du règlement n° 882/2004, les autorités nationales chargées des contrôles peuvent ou doivent prendre à la suite de contrôles révélant des non-conformités. Enfin, il paraît également important, afin de sécuriser l'activité de ces agents en matière de contrôle de conformité dans le secteur des fruits et légumes frais, de définir les modalités de leur désignation, conformément aux prescriptions du règlement n° 1148/2001.

Tel est l'objet de la première des habilitations à légiférer par ordonnance demandées par le Gouvernement dans le cadre du présent article 12.

Par ailleurs, dans son projet de rapport au Parlement sur l'application de la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits, la Commission européenne a estimé que son article 3 aurait dû être transposé en droit français. Cet article dispose qu'un produit est présumé sûr quand il est conforme à une norme européenne dont la référence est publiée au Journal officiel de l'Union européenne. Son inscription dans le code de la consommation n'avait en effet pas été réalisée en 2004 dans la mesure où son contenu est conforme à la pratique administrative et sans portée normative. Au regard de la position de la Commission, il est toutefois nécessaire désormais d'y procéder.

C'est dans cet objectif que le Gouvernement demande à légiférer par ordonnance. En tout état de cause, ce complément apporté au code de la consommation le rendra plus clair pour les opérateurs économiques.

Le délai imposé par le paragraphe II du présent article pour prendre ces ordonnances est de huit mois à compter de la publication de la loi, les projets de loi de ratification devant quant à eux être déposés devant le Parlement dans le délai traditionnel de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté trois modifications rédactionnelles à cet article.

IV. Proposition de votre commission

Tout en estimant que le caractère très limité des dispositions qu'il convient d'ajouter en l'espèce au code de la consommation rendait la législation directe préférable à la lourdeur de la procédure de l'habilitation législative, votre commission est favorable à l'adoption du présent article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12 bis (nouveau) (articles L. 120-1 [nouveau], L. 121-1 à L. 121-3, L. 121-5 à L. 121-7, L. 121-15-2, L. 122-6, L. 122-11 à L. 122-15 [nouveaux], L. 141-1 et L. 141-2 du code de la consommation, et articles 19 et 20 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique) - Pratiques commerciales déloyales

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur pour avis de sa commission des lois, M. Bernard Pancher, transpose en droit interne la directive 2005/29 du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs. Il convient de relever que l'article 1er du projet de loi n° 3430 (XIIème législature) en faveur des consommateurs, déposé le 8 novembre 2006 sur le bureau de l'Assemblée nationale, prévoyait déjà cette transposition dans la mesure où elle aurait dû être effective avant le 12 juin dernier.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions du code de la consommation définissant spécifiquement les pratiques commerciales déloyales sont peu nombreuses, et souvent éparses. Outre les pratiques visées par les articles L. 122-1 à L. 122-10 regroupées sous le chapitre II du titre II consacré aux pratiques commerciales illicites, parmi lesquelles figure notamment le délit d'abus de faiblesse (article L. 122-8), seule la publicité trompeuse, incriminée par l'article L. 121-1, relève véritablement de cette catégorie.

Dans ce contexte, la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 11 mai 2005, qui vise à protéger à la fois tous les consommateurs et certains d'entre eux considérés comme plus particulièrement vulnérables, est susceptible d'apporter à la législation nationale un complément bienvenu.

Ainsi que le précisait l'exposé des motifs du projet de loi en faveur des consommateurs, cette directive pose le principe d'une interdiction générale des pratiques commerciales déloyales des professionnels à l'égard des consommateurs et donne une définition du caractère déloyal d'une pratique commerciale qui s'apprécie au regard de deux critères : d'une part, le manquement aux exigences de la diligence professionnelle, laquelle tient compte de la bonne foi et de la compétence du professionnel, compte tenu des attentes légitimes des consommateurs, d'autre part, l'altération ou le risque d'altération substantielle du comportement économique des consommateurs à l'égard d'un bien ou d'un service. Elle interdit dans ce cadre deux catégories de pratiques commerciales déloyales : les pratiques trompeuses et les pratiques agressives.

En ce qui concerne les pratiques trompeuses, la directive renforce le dispositif de lutte contre la publicité mensongère qui, actuellement, fait l'objet d'une directive particulière datant de 1984, et l'étend à l'ensemble des pratiques commerciales. S'agissant des pratiques de vente agressives, considérées comme étant de nature à limiter la liberté de choix des consommateurs, la directive retient trois critères de définition : le harcèlement, la contrainte, notamment physique, et l'exercice d'une influence injustifiée, c'est-à-dire la contrainte morale. En outre, la directive détermine les circonstances et les moyens employés par un professionnel permettant de caractériser une pratique commerciale agressive. Par ailleurs, une liste « noire » de pratiques commerciales déloyales prohibées, et constituant donc des pratiques illicites en elles-mêmes, est annexée à la directive. Celle-ci, enfin, oblige les Etats membres à se doter de procédures destinées à faire cesser ou interdire une pratique commerciale déloyale.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La transposition de la directive rend nécessaire d'aménager et de compléter les dispositions du code de la consommation relatives aux pratiques commerciales.

Tout d'abord, le présent article additionnel insère au titre II du livre II un chapitre préliminaire édictant un principe général d'interdiction des pratiques commerciales déloyales qui reprend la définition de la directive.

Ensuite, il modifie substantiellement l'article L. 121-1 afin de définir précisément les circonstances dans lesquelles une pratique commerciale doit être qualifiée de trompeuse : par exemple, lorsqu'elle crée une confusion avec un autre bien ou service, qu'elle repose sur des allégations fausses ou de nature à induire en erreur, qu'elle dissimule ou fournit de façon inintelligible une information substantielle, qu'elle n'indique pas sa véritable intention commerciale, etc. En outre, il incrimine le délit de la pratique commerciale trompeuse en modifiant les articles L. 121-5 et L.121-6.

Par ailleurs, il crée cinq articles L. 122-11 à L. 122-15 nouveaux qui définissent (« sollicitations répétées et insistantes ou usage d'une contrainte physique morale qui altèrent de manière significative la liberté de choix d'un consommateur, qui vicie son consentement ou qui entrave l'exercice de ses droits contractuels »), interdisent et punissent les pratiques agressives.

Enfin, il modifie le chapitre unique du titre IV du livre Ier afin de tirer les conséquences de ces modifications sur les pouvoirs des agents de l'administration et les actions juridictionnelles.

III. Proposition de votre commission

Votre rapporteur se félicite de cette initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale qui, outre qu'elle permet à la France de satisfaire à une exigence communautaire qu'elle n'a que trop différée, apporte au consommateur français une protection supplémentaire significative, dans un domaine où notre législation était sans doute insuffisante. Les débats menés au sein de votre commission lors de la discussion du présent rapport à propos du crédit revolving ou des rachats de prêts, à partir d'exemples de pratiques commerciales consternantes voire révoltantes, permettent de penser que nombre d'entre elles devraient sans doute pouvoir désormais relever de ces dispositions.

Votre commission relève par ailleurs que le texte adopté par les députés ne superpose pas les qualifications juridiques définies par le droit communautaire (tromperie, dissimulation et harcèlement commercial) aux concepts nationaux actuellement en vigueur, mais les insère en cohérence dans le droit français de la consommation.

Elle observe enfin qu'alors que, comme cela a été précisé dans l'exposé général de ce rapport, M. Jean-Marie Coulon est actuellement chargé d'une mission de réflexion sur la dépénalisation du droit des affaires, l'Assemblée nationale a souhaité sanctionner les contrevenants au pénal. Certes, les peines prévues sont proportionnées et dissuasives, conformément aux exigences de l'article 13 de la directive. Certes, ce type de sanctions, très répandu dans le code de la consommation, est bien connu des consommateurs et de leurs associations de défense. Certes enfin, les pratiques déloyales et agressives en cause sont le plus souvent précontractuelles, ce qui peut rendre plus délicate la réparation efficace par des sanctions civiles. Reste que ce choix peut sembler curieux.

Toutefois, le Gouvernement ayant donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement en l'état, votre commission n'a pas jugé opportun de proposer un choix inverse dans le cadre de ce rapport. L'examen du projet de loi en séance publique permettra sans aucun doute d'interroger le secrétaire d'Etat chargé de la consommation et du tourisme sur l'état d'avancement des réflexions de la commission Coulon et sur ses hypothèses de travail en ce qui concerne plus spécifiquement la sanction des contraventions au droit de la consommation.

Tout au plus a-t-elle, par un amendement, supprimé deux précisions superfétatoires au regard des pouvoirs généraux d'appréciation du juge lors des litiges relevant du droit de la consommation :

- celle faisant référence, dans le texte du nouvel article L. 120-1, à la qualité de « normalement informé et raisonnablement attentif et avisé » du consommateur, dès lors qu'elle ne figure pas dans la directive (laquelle retient la notion de « consommateur moyen ») et que le juge français prend déjà en compte la « crédulité moyenne » pour porter une appréciation in concreto, fondée sur les circonstances du litige ;

- pour les mêmes raisons, la réserve « dès lors que celle-ci ne ressort pas du contexte » prévue, au premier alinéa du II de l'article L. 121- 1, pour apprécier la « véritable intention commerciale » ne s'impose pas, puisque le juge étant saisi de la pratique commerciale dans son ensemble, il est à même d'apprécier son contexte et l'influence qu'il a pu avoir sur le consommateur sans qu'il soit nécessaire à la loi de le préciser.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* (45) Textes généraux à l'exclusion des textes spéciaux définissant les règles relatives à l'affichage des prix par profession et à la définition des produits alimentaires, dispositions du code civil concernant la formation des contrats ayant un caractère impératif (régime spécifique de la garantie des risques cachés dans la relation vendeur professionnel - consommateur), dispositions du code de commerce ayant un objectif affiché de protection du consommateur (pratiques commerciales interdites ou réglementées, information sur les prix et conditions de vente, pour lesquelles le code de la consommation est « pilote »), à l'exclusion toutefois des règles relatives à la concurrence, aux soldes et aux liquidations qui relèvent davantage de l'organisation du commerce, et dispositions du code rural relatives à la qualité des produits.

* (46) « Article 12. - Il sera créé un code de la consommation. Il rassemblera les textes législatifs et réglementaires fixant les règles relatives aux relations individuelles ou collectives entre consommateurs et professionnels, notamment celles relatives à la loyauté des transactions et à la sécurité des produits et des services ».

* (47) C'est du reste le délai figurant à l'article 13 du présent projet de loi, pour son extension et son adaptation outre-mer.

* (48) Sachant qu'en ce qui concerne les projets de loi de ratification, le délai habituel est de trois mois.