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Proposition de loi organique tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 15 janvier 2008, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Vasselle sur la proposition de loi organique n° 140 (2007-2008) de MM. Alain Vasselle et Nicolas About tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice.

En préambule, M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que la question des exonérations, allégements et autres réductions de charges sociales est devenue un sujet essentiel pour les finances sociales en raison des montants en cause.

Ainsi, les allégements généraux de charges sociales, allégements Fillon et allégements au titre des heures supplémentaires, mobilisent désormais près de 30 milliards d'euros, compensés à la sécurité sociale par un panier de recettes fiscales. Les allégements de charges ciblés sur certains publics, certaines professions ou certaines zones du territoire représentent plus de 3 milliards d'euros de moindres recettes pour la sécurité sociale, compensés, de façon insuffisante et avec retard, par des dotations budgétaires.

Enfin, les nombreuses exemptions d'assiettes, dites « niches sociales », font échapper plus de 40 milliards d'euros à toute contribution, comme vient de le chiffrer le Gouvernement dans un récent rapport. Ce montant est à comparer avec la masse salariale, soit environ 400 milliards d'euros. Les principaux dispositifs concernés sont la participation, l'intéressement, diverses aides directes consenties aux salariés, comme les titres restaurant ou les chèques vacances, la prévoyance complémentaire, les retraites supplémentaires et les indemnités de licenciement. Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a consacré un long développement à ces exemptions d'assiette en matière de prélèvements sociaux. Elle y a vu une possible source de financement pour la sécurité sociale et a particulièrement mis en évidence la question de la taxation des stock-options.

La Mecss a également étudié cette question dans son rapport présenté à l'occasion du débat sur les prélèvements obligatoires au mois de novembre dernier. Plusieurs pistes ont été analysées, notamment la remise en cause de la pertinence de certaines niches au regard de leur efficacité économique et sociale et du manque à gagner qu'elles entraînent pour la sécurité sociale. La possibilité de taxer à un faible niveau l'ensemble des assiettes exonérées a d'ailleurs fait l'objet d'un amendement de la commission au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

En effet, l'existence de ces dispositifs d'exonération pose deux questions : une question de fond tenant à leur utilité et à leur justification, et une question de procédure relative à leurs modalités d'adoption et à leur évaluation par le législateur. Sur ce dernier aspect, la Mecss a mis en évidence l'insuffisance du contrôle exercé tant par les ministères sociaux que par les commissions des affaires sociales. En effet, dans la mesure où ces exonérations peuvent être insérées dans tout texte législatif, il est fréquent qu'elles soient adoptées sans expertise préalable, et sans l'avis du gestionnaire, en l'occurrence l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et les Urssaf. D'après une étude menée par la direction de la sécurité sociale, sur la cinquantaine de mesures d'exonération ou de réduction d'assiette de cotisations sociales votées entre le début 2005 et le début 2007, 40 % ne résultaient pas d'un arbitrage interministériel impliquant le ministère des affaires sociales. Or, l'impact de ces mesures sur les comptes sociaux est de plus en plus lourd.

Afin de corriger cette anomalie, la Mecss a donc suggéré de donner aux lois de financement un rôle central en matière de contrôle des niches sociales en en faisant le « passage obligé » de l'ensemble des mesures d'exonération ou d'allégement de charges. Cette suggestion reprend une proposition de la commission faite en 2005 à l'occasion de l'examen de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Une solution identique a également été défendue dans le rapport de la mission conjointe des inspections des finances et des affaires sociales sur l'articulation entre les finances de l'Etat et de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a déclaré que la présente proposition de loi organique a simplement pour objet de traduire cet objectif commun. Elle ne remet pas en cause la possibilité pour les lois ordinaires de contenir des mesures de création ou de modification d'exonération de charges sociales. Mais elle prévoit que toute prorogation au-delà de l'exercice en cours nécessitera une approbation en loi de financement. Cela permettra d'accompagner les dispositifs adoptés d'une première étude d'impact et offrira au Parlement la possibilité de s'assurer d'un niveau adéquat de compensation. Cette procédure devrait surtout interdire le contournement trop souvent constaté du principe, de valeur organique, selon lequel il ne peut être dérogé à la règle générale de compensation qu'en loi de financement de la sécurité sociale.

Ce dispositif a d'ailleurs reçu par avance l'approbation du Gouvernement puisque, lors du débat sur les prélèvements obligatoires et à l'occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, les ministres en charge des finances et des comptes publics en ont approuvé la démarche et ont souligné tout l'intérêt qui s'attachait à son adoption.

M. Nicolas About, président, a précisé qu'il a obtenu, au nom de la commission, l'inscription de ce texte sur la séance mensuelle réservée du 22 janvier prochain.

Après que M. Guy Fischer eut fait part de ses réserves sur la proposition de loi, la commission a approuvé les conclusions de son rapporteur.