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Projet de loi pour le pouvoir d'achat

 

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mercredi 16 janvier 2008, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen de son rapport sur le projet de loi n° 151 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, pour le pouvoir d'achat.

M. Nicolas About, rapporteur, a d'abord souligné que, depuis 2002, la croissance du pouvoir d'achat des ménages a été modérée, de l'ordre d'1,9 % par an en moyenne, à comparer au rythme de progression moyen de 5,7 % par an au cours de la période 1960-1974. Ces données agrégées ne reflètent toutefois pas parfaitement la situation concrète de chaque ménage au sein des différentes catégories sociales. Le conseil d'analyse économique a d'ailleurs annoncé pour la première quinzaine du mois de février un rapport approfondi sur la mesure du pouvoir d'achat dans notre pays.

La question de la relance du pouvoir d'achat et des moyens d'y parvenir a été au coeur de la campagne présidentielle de 2007. La majorité sortie des urnes considère que cette relance, pour être durable, ne peut résulter que d'un surcroît de travail et d'investissement. La loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Tepa) de l'été dernier a marqué une première étape décisive pour garantir un gain accru de pouvoir d'achat aux salariés travaillant davantage. Les premières données statistiques montrent que 40 % des entreprises de plus de dix salariés ont eu recours au dispositif de la loi Tepa dès son premier mois d'application. 20 millions d'heures supplémentaires correspondant à environ 250 millions d'euros de rémunération ont ainsi bénéficié d'exonérations fiscales et sociales. A la fin de l'année 2007, le Président de la République a décidé de donner une nouvelle impulsion à cette politique en annonçant un ensemble de mesures plus conjoncturelles en faveur du pouvoir d'achat. Celles-ci trouvent leur traduction législative dans le présent projet de loi.

Ces mesures s'organisent autour de trois axes principaux : la possibilité offerte au salarié de demander à son employeur le rachat de jours de réduction du temps de travail (RTT), une mesure de déblocage anticipée de la participation, enfin deux dispositifs destinés à contenir la hausse des loyers dans le parc privé et à faciliter l'accès à la location.

La possibilité de racheter des jours de RTT ou des droits accumulés sur un compte épargne-temps sera possible dans toutes les entreprises quels que soient leurs effectifs, dès lors qu'il y aura accord du salarié et du chef d'entreprise. Ces jours seront payés à un taux majoré qui devra être négocié par les partenaires sociaux et ne pourra être inférieur à 10 %. Cette mesure concernera les jours non pris par les salariés à la date du 31 décembre 2007 mais aussi, à l'initiative de l'Assemblée nationale, ceux que les salariés obtiendront au cours du premier semestre 2008. Le rachat des jours de RTT non pris en 2007 sera exonéré de charges sociales, à l'exception de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Pour les jours acquis au titre de 2008, c'est le régime d'exonération prévu par la loi Tepa, moins avantageux pour l'employeur, mais plus avantageux pour le salarié, qui s'appliquera. L'Assemblée nationale a supprimé toute restriction au nombre de jours pouvant être rachetés afin de donner plein effet au dispositif.

Elle a également adopté deux articles additionnels, le premier pour rendre obligatoire dans les entreprises la mise en place d'un dispositif de garantie de la part des droits accumulés par les salariés dans un compte épargne-temps non couverte par l'assurance pour la garantie des salaires, le deuxième pour permettre la conversion d'un repos compensateur de remplacement en une majoration salariale.

M. Nicolas About, rapporteur, a ensuite présenté la deuxième mesure phare du projet de loi qui consiste à autoriser le déblocage anticipé, à la demande du salarié, de la participation, alors que celle-ci reste normalement indisponible pendant cinq ans. Le projet de loi apporte toutefois trois restrictions à cette possibilité. Tout d'abord, dans le cas des accords de participation plus avantageux pour le salarié que le régime légal, le déblocage est subordonné à la conclusion d'un accord d'entreprise ou à défaut à la décision unilatérale de l'employeur. Ensuite, si les fonds de la participation sont investis dans l'entreprise, il est proposé de subordonner le déblocage à la conclusion d'un accord collectif. Enfin, il ne sera pas possible de disposer des sommes issues de la participation placées dans les plans d'épargne pour la retraite collectifs (Perco). Les sommes débloquées ne pourront excéder 10 000 euros et bénéficieront du régime fiscal et social de la participation, c'est-à-dire une exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales, à l'exception de la CSG et de la CRDS. Cette mesure, de nature ponctuelle, paraît entourée de suffisamment de garanties pour éviter qu'elle ne porte préjudice au développement de la participation. Celui-ci devrait d'ailleurs faire l'objet d'une réforme plus ambitieuse au cours des prochains mois.

Pour les entreprises non couvertes par un accord de participation, le projet de loi prévoit la possibilité du versement d'une prime exceptionnelle d'un montant maximum de 1 000 euros par salarié. Cette prime pourra être modulée selon les salariés en fonction de critères objectifs définis dans un accord. Elle ne pourra en aucun cas se substituer à des éléments de rémunération ou à des augmentations de rémunération décidées dans le cadre de conventions ou d'accords de branches. Elle ne bénéficiera pas d'exonérations fiscales, mais d'une exonération de charges sociales, à l'exception de la CSG et de la CRDS. L'exonération de charges sociales ne sera pas compensée à la sécurité sociale.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale est par ailleurs une nouvelle fois revenue sur la question de l'exonération de la redevance audiovisuelle pour les personnes âgées disposant de faibles revenus. Pour 2008, cette exonération, qui devait être de 50 %, sera reconduite à 100 %. Le Gouvernement devra néanmoins remettre un rapport au Parlement sur cette question avant le 15 octobre prochain.

Puis M. Nicolas About, rapporteur, a présenté le volet logement du texte. Le projet de loi prévoit deux mesures destinées à dégager du pouvoir d'achat pour les locataires résidant dans le parc privé, c'est-à-dire environ 60 % des locataires : l'indexation des loyers sur l'indice des prix à la consommation au lieu de l'indice composite actuel, qui progresse plus vite que l'inflation ; la fixation à un mois de loyer, au lieu de deux, du montant maximum du dépôt de garantie qui peut être exigé du locataire par le bailleur.

Enfin, l'examen de ce projet de loi sur le pouvoir d'achat fournit l'occasion d'analyser la proposition de loi n° 116 (2007-2008) de M. Jean-Pierre Bel et des membres du groupe socialiste et apparentés en faveur du pouvoir d'achat, déposée sur le même sujet par le groupe socialiste. Si les objectifs de ces deux textes sont communs, les solutions avancées par la proposition de loi n'emportent pas la conviction.

En premier lieu, plusieurs mesures sont d'ores et déjà satisfaites par le projet de loi ou par d'autres dispositions législatives en cours d'adoption : par exemple la limitation à un mois de loyer du dépôt de garantie, l'exonération de redevance audiovisuelle pour les personnes âgées ayant un faible revenu ou le retour aux tarifs réglementés d'électricité et de gaz. Certaines dispositions, comme la conditionnalité des allégements de charges, font actuellement l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux, ce qui rend prématuré de légiférer dès à présent sur ce sujet. D'autres paraissent difficiles à mettre en oeuvre à court terme, notamment parce qu'elles supposent qu'un accord soit trouvé au niveau communautaire : tel est le cas des propositions formulées en matière de TVA. Certaines dispositions sont par ailleurs clairement contraires aux choix effectués par la majorité, par exemple, la proposition de supprimer les franchises médicales, le blocage des loyers pendant un an ou encore le rétablissement du mécanisme de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) « flottante », supprimée en 2002. Certaines mesures n'ont pas de lien direct avec la question du pouvoir d'achat : par exemple l'introduction en droit français du recours collectif ou le relèvement du plafond du livret A. Enfin, les dispositions proposées pour financer la proposition de loi du groupe socialiste - la taxation des compagnies pétrolières et des entreprises de transport aérien ainsi que l'abrogation de la loi Tepa - ne peuvent évidemment emporter l'adhésion.

En conclusion, M. Nicolas About, rapporteur, a proposé le rejet de la proposition de loi du groupe socialiste et l'approbation du projet de loi déposé par le Gouvernement sous réserve de l'adoption des amendements qu'il présente.

M. Alain Gournac s'est félicité de ce que le rapporteur ait tenu compte des réserves exprimées la veille par plusieurs commissaires au sujet du déblocage anticipé de la participation. Il a réitéré son opposition de principe à cette mesure, considérant qu'elle encourage la consommation immédiate aux dépens de l'épargne, mais s'est déclaré rassuré par les précisions apportées.

Il a ensuite estimé que le problème du logement ne pourra être résolu par le seul développement du parc social et qu'il convient donc également d'inciter les propriétaires privés à louer des logements laissés vacants par crainte des impayés de loyers. Il a néanmoins approuvé la réduction du montant du dépôt de garantie, dans la mesure où il est difficile pour les jeunes ménages de rassembler les sommes nécessaires pour s'installer.

Mme Isabelle Debré s'est dite en accord avec les propos tenus par M. Alain Gournac au sujet de la participation, puis a insisté sur l'essor des plans d'épargne pour la retraite collectifs (Perco) qui permettent de disposer d'un complément de revenu pendant la retraite. Elle a fait part de son intention d'intervenir sur le thème de la participation lors du débat en séance publique et indiqué que le Conseil supérieur de la participation, dont elle est membre, prendra part à la réflexion sur la réforme des dispositifs d'épargne salariale annoncée par le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, Xavier Bertrand.

M. André Lardeux a déclaré que les mesures proposées par le texte sont de faible portée et de surcroît peu adaptées à la situation de notre pays qui ne souffre pas d'une insuffisance de la demande, mais d'un manque de compétitivité de l'offre. Il a regretté que les personnes les plus fragiles ne soient pas concernées par ces mesures, citant les retraités, les salariés contraints de travailler à temps partiel et les familles nombreuses.

Sur ce dernier point, il a incidemment fait observer que la taxation des véhicules les plus polluants, dans un but de préservation de l'environnement, risque de pénaliser les familles nombreuses obligées d'acquérir de grandes voitures.

Le déblocage anticipé de la participation envoie un mauvais signal à la population, alors qu'il faudrait au contraire encourager l'épargne longue en prévision de la retraite. En outre, cette mesure risque de favoriser l'achat de biens semi-durables importés, dégradant ainsi encore le solde du commerce extérieur.

Sur le volet logement, il a souligné que les logements du parc privé appartiennent principalement à des petits propriétaires, pour qui les loyers représentent un important complément de revenu, notamment lorsqu'ils sont retraités. Ces propriétaires doivent être mieux protégés contre les locataires de mauvaise foi qui ne s'acquittent pas de leurs obligations. Il faut rappeler que la loi Quillot du 22 juin 1982, relative aux droits et aux obligations des locataires et des bailleurs, a provoqué une crise du logement en déséquilibrant les règles du marché en faveur des locataires. Enfin, on ne peut exclure que la réduction du montant du dépôt de garantie, qui transfère du pouvoir d'achat des propriétaires vers les locataires et sera donc sans effet au niveau macroéconomique, conduise les propriétaires à exiger davantage de cautions solidaires de la part de leurs locataires.

M. Louis Souvet a demandé si toutes les entreprises pourront répondre favorablement aux demandes de rachat de jours de RTT exprimées par leurs salariés et ce qu'il adviendrait en cas de refus de l'employeur. Il a également souhaité savoir si les entreprises mutualistes sont couvertes par le dispositif relatif à la prime de 1 000 euros, ce qui semble ne pas être le cas. Il a ensuite exprimé des réserves sur l'abandon de l'actuel indice de référence pour les loyers, estimant qu'il permettait de lisser dans le temps leur évolution et que les petits propriétaires risquent d'être pénalisés par son remplacement par l'indice des prix à la consommation.

M. Guy Fischer a estimé que ce projet de loi est un texte d'affichage qui poursuit des buts contradictoires. L'amélioration du pouvoir d'achat du plus grand nombre reste un objectif à atteindre. Or, la revalorisation des retraites, des allocations familiales ou des traitements dans la fonction publique est insuffisante au regard de l'accélération de l'inflation, qui a atteint 2,6 % en 2007. L'encouragement à épargner dans un Perco, en vue de la retraite, ou à souscrire des assurances complémentaires va à l'encontre de l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages.

Sur le logement, il a regretté que le texte ne s'intéresse qu'au parc privé. Les dispositifs de défiscalisation en faveur de l'investissement locatif ont conduit à la multiplication des logements vacants. Il a souligné que les dépenses incompressibles représentent une proportion de plus en plus importante du budget des ménages. Pour ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre ce texte.

Mme Janine Rozier a déclaré partager les réserves de certains sur la participation ainsi que les remarques très justes de M. André Lardeux sur le sort des familles et des plus modestes. En ce qui concerne la réduction à un mois du dépôt de garantie, elle a fait observer que les locataires omettent souvent de payer le dernier mois de loyer lorsqu'ils quittent leur logement. Il serait peut-être plus judicieux de maintenir le deuxième mois de garantie, mais en étalant son versement dans le temps. Plus généralement, elle a regretté que trop de gens succombent aux tentations de la société de consommation et se retrouvent ainsi dans une situation difficile sur le plan financier. Elle a enfin indiqué que le rachat des jours de RTT se heurte parfois à des obstacles dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

Mme Muguette Dini a confirmé que les locataires ne payent souvent pas le dernier mois de loyer et soutenu l'idée d'étaler, par exemple sur dix ou douze mois, le versement d'un deuxième mois de garantie, sous réserve que le dépôt de garantie soit rapidement remboursé au locataire lorsqu'il quitte le logement. Rappelant que les logements vacants sont taxés dans certaines communes, elle a souhaité que l'on réfléchisse à des solutions moins pénalisantes. Elle a enfin souligné que les impayés de loyers constituent un véritable problème pour les petits propriétaires retraités.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est enquise de la situation des employés communaux, et des fonctionnaires de manière plus générale, au regard du rachat des jours de RTT.

M. Marc Laménie a indiqué que la réduction du dépôt de garantie sera une source de difficultés pour les propriétaires souvent confrontés à des mauvais payeurs. De plus, les logements loués sont souvent rendus dans un état dégradé et leur propriétaire ne dispose alors que de peu de voies de recours. Il a également déploré une certaine dérive des dépenses de consommation, dont l'augmentation se fait au détriment des dépenses essentielles de logement et d'alimentation.

M. Nicolas About, rapporteur, a d'abord déclaré comprendre les appréhensions exprimées sur le déblocage anticipé de la participation, contraire au principe d'indisponibilité des droits pendant cinq ans. Cependant, ce déblocage est assorti de garanties, notamment pour les Perco.

Sur le rachat des jours de RTT, l'employeur aura le droit de le refuser, par exemple en cas de situation fragile de l'entreprise. Par ailleurs, les sociétés mutualistes entrent bien dans le champ d'application du texte. En revanche, les agents des trois fonctions publiques, qui relèvent d'autres statuts, ne sont pas concernés par le projet de loi ; ceci étant, un accord vient justement d'aboutir pour le paiement des jours de RTT accumulés par les praticiens hospitaliers.

Il a dit partager le souci de tenir compte des difficultés des familles nombreuses, pour lesquelles d'autres dispositifs devront être imaginés. S'il est vrai que la réduction du dépôt de garantie ne crée pas de pouvoir d'achat au niveau macroéconomique, elle opère cependant une redistribution au profit des plus modestes et n'est donc pas illégitime.

Il convient ensuite de réfléchir à la meilleure manière de protéger les propriétaires contre les impayés. A l'Assemblée nationale, un amendement qui poursuivait cet objectif a été rejeté à la demande du Gouvernement, qui a mis en avant le développement du dispositif de cautionnement Loca-pass. Concernant l'évolution des loyers, le rapporteur a rappelé que leur augmentation ne s'explique que pour moitié par les actuelles règles d'indexation, le solde étant dû aux augmentations décidées au moment du changement de locataire.

Il s'est déclaré en désaccord avec l'analyse de M. Guy Fischer, selon laquelle il ne s'agirait que d'un texte d'affichage, estimant au contraire qu'il était indispensable pour démontrer la volonté du Gouvernement d'agir sur le pouvoir d'achat, même si ce projet de loi n'apporte pas de réponses à toutes les difficultés. Il a fait remarquer que le groupe communiste républicain et citoyen dénonce aujourd'hui la revalorisation insuffisante des allocations familiales au regard de l'inflation, mais n'a jamais émis de protestation quand elle était plus favorable... Il semble, au total, qu'un rééquilibrage s'opère.

Il s'est enfin déclaré ouvert aux amendements des groupes, notamment sur le volet logement, afin d'encourager davantage les propriétaires privés à proposer leurs logements à la location.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 1er (modalités de conversion en argent d'un certain nombre de droits à congés), elle a adopté sept amendements tendant :

- à préciser que le rachat des jours de RTT peut porter non seulement sur une partie, mais encore sur la totalité des jours de RTT dont dispose le salarié ;

- à indiquer que le taux de majoration applicable au rachat de ces jours est celui applicable dans l'entreprise à la première heure supplémentaire ;

- à harmoniser la rédaction des dispositions relatives aux salariés soumis à une convention de forfait en jours avec celle prévue pour les salariés soumis au régime de droit commun ;

- à fixer au 30 septembre 2008 la date limite pour le paiement des jours acquis en 2007 ;

- à plafonner, pour le calcul de l'exonération de cotisations sociales, le montant de la majoration au niveau du taux de majoration le plus élevé appliqué aux heures supplémentaires dans l'entreprise ;

- à préciser que les demandes des salariés doivent être formulées au plus tard le 31 juillet 2008, et non avant cette date ;

- à préciser que le régime d'exonération prévu par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat s'applique bien, dans tous les cas, au rachat de jours acquis au premier semestre de 2008.

La commission a adopté les articles 1er bis (garantie des droits accumulés dans un compte épargne-temps) et 1er ter (conversion du repos compensateur de remplacement en une majoration salariale) sans modification.

A l'article 2 (déblocage anticipé des sommes attribuées au titre de la participation aux résultats de l'entreprise), la commission a adopté deux amendements : le premier pour modifier, par cohérence avec l'amendement adopté à l'article précédent, la référence aux deux dates figurant à cet article, le second pour supprimer la possibilité donnée à l'employeur de décider unilatéralement le déblocage de la réserve de participation en cas d'accord dérogatoire.

La commission a adopté les articles 3 (versement d'une prime exceptionnelle aux salariés des entreprises non assujetties au régime de la participation), 3 bis (dégrèvement de redevance audiovisuelle pour les personnes âgées disposant de faibles revenus), 4 (nouvelle définition de l'indice de référence des loyers) et 5 (réduction du montant maximum du dépôt de garantie exigible par le bailleur) sans modification.

Après l'article 5, elle a adopté un amendement portant article additionnel tendant à permettre le versement au propriétaire des aides au logement perçues par le locataire.

La commission a enfin adopté le texte ainsi amendé.