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Projet de loi pour le pouvoir d'achat

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

Réunie le mardi 15 janvier 2008, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, et de Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, sur le projet de loi n° 151 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, pour le pouvoir d'achat.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a tout d'abord rappelé que le Président de la République a souhaité, à la fin du mois de novembre, que des mesures soient prises rapidement pour permettre le rachat de jours de repos obtenus au titre de la réduction du temps du travail (jours de RTT), le déblocage de la participation et le versement d'une prime de 1 000 euros.

Ces mesures ont été transcrites dans le projet de loi pour le pouvoir d'achat, examiné en décembre à l'Assemblée nationale et maintenant présenté au Sénat. Elles ont pour caractéristique d'avoir sur le pouvoir d'achat un effet direct et concentré dans le temps, même si l'Assemblée nationale a choisi d'élargir la période de référence retenue pour le rachat des jours de RTT. Le projet de loi ne prévoit pas de dispositions contraignantes mais ouvre des facultés nouvelles aux employeurs et aux salariés, dont il devrait accroître sensiblement le pouvoir d'achat. A titre d'illustration, la monétisation de cinq jours de RTT permet à un salarié payé au Smic de gagner 370 euros supplémentaires.

Le projet de loi prévoit également une mesure de déblocage anticipé de la participation, sans remettre en cause toutefois les fonds investis dans les entreprises. Un projet de loi procédant à une réforme de la participation et des autres dispositifs d'épargne salariale sera présenté prochainement au Parlement. Dans les entreprises non couvertes par un accord de participation, les salariés pourront bénéficier d'une prime de 1 000 euros, exonérée de cotisations sociales.

M. Nicolas About, rapporteur, a souhaité obtenir des précisions sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement à proposer à l'Assemblée nationale un régime fiscal et social différent pour les jours de RTT stockés au 31 décembre 2007 et pour ceux que les salariés vont obtenir au premier semestre de 2008. Puis il a demandé si l'on dispose d'éléments de bilan sur les mesures de déblocage de la participation votées en 2004 et 2005, notamment sur la répartition entre épargne et consommation.

Après avoir rappelé qu'elle siège au Conseil supérieur de la participation, Mme Isabelle Debré s'est déclarée opposée au déblocage anticipé de la participation. En effet, la participation n'a pas vocation à répondre à des besoins de consommation immédiate, mais s'inscrit dans un projet de vie. A tout le moins, les salariés qui choisissent de disposer de manière anticipée de leurs avoirs devraient bénéficier d'un régime fiscal moins avantageux que celui applicable aux salariés qui feraient le choix d'attendre le terme normal de la période d'indisponibilité des fonds.

Si elle s'est déclarée favorable à la diffusion de la participation dans les petites entreprises, elle a ensuite estimé qu'il serait injuste de prévoir des dispositions différentes pour les salariés selon que l'entreprise compte plus ou moins de cinquante salariés. Enfin, elle a rappelé que, lors des précédents déblocages, les deux tiers des sommes retirées par les salariés avaient été à nouveau épargnées, parfois pour être placées sur un plan d'épargne d'entreprise, ce qui ouvre droit au versement d'un abondement de l'employeur.

M. Alain Gournac s'est également dit défavorable au déblocage anticipé, qui n'aura sans doute qu'un impact limité sur l'activité : d'une part, parce qu'une grande partie des sommes sera épargnée, d'autre part parce que l'achat de biens semi-durables risque surtout de stimuler les importations.

Sur le fond, il a regretté que cette mesure aille à l'encontre du sens de l'épargne et de l'économie auquel il s'est dit attaché, tout comme le passage aux trente cinq heures avait porté atteinte à la « valeur travail ».

Rappelant qu'il est l'auteur d'un rapport sur les moyens de développer la participation dans les petites entreprises, il a suggéré de permettre à l'employeur, dans les entreprises de moins de cinquante salariés, de bénéficier de la participation au même titre que les salariés.

Mme Gélita Hoarau a souligné que le coût de la vie à la Réunion est plus élevé qu'en métropole. L'Etat lui-même reconnaît cet état de fait puisqu'il accorde à ses fonctionnaires une prime de vie chère de 35 %. L'isolement géographique de l'île n'en est pas la seule cause : il convient de rétablir la transparence dans la formation des prix en luttant contre les monopoles. Elle a regretté que le prix des médicaments ait fait l'objet d'une mesure de réduction autoritaire sans qu'il ait été procédé à un état des lieux préalable.

M. Guy Fischer a jugé le projet de loi peu lisible et a douté qu'il ait des conséquences tangibles sur le niveau de vie des Français, qui sont confrontés à un effondrement de leur pouvoir d'achat, notamment les fonctionnaires et les retraités dont les revenus ont été insuffisamment revalorisés l'an passé. Il s'est ensuite inquiété de l'explosion de la précarité, qui conduit à une forte augmentation du nombre de travailleurs pauvres. Evoquant le revenu de solidarité active (RSA), il a souhaité que l'on étudie attentivement le parcours des titulaires de minima sociaux qui s'engagent dans ce dispositif, afin de s'assurer qu'il leur est réellement bénéfique. En conclusion, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre ce projet de loi.

M. Claude Domeizel a demandé si les exonérations de charges seront compensées à la sécurité sociale et qui assumera finalement le coût de ces mesures.

Répondant au rapporteur, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a indiqué que l'Assemblée nationale a souhaité porter au 30 juin 2008 la période de référence retenue pour le rachat des jours de RTT. Cependant, comme le régime d'exonération prévu par le projet de loi est plus avantageux pour l'employeur, mais moins avantageux pour le salarié, que celui issu de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Tepa), il existait un risque que les employeurs n'effectuent, entre ces deux dispositifs, un arbitrage défavorable aux salariés.

C'est pourquoi le Gouvernement a proposé de réserver le régime d'exonération prévu par le projet de loi au rachat des jours acquis par le salarié à la date du 31 décembre 2007. Pour les jours acquis au cours du premier semestre 2008, c'est en revanche le régime de la loi Tepa qui s'appliquera.

Ces questions vont faire l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux pour établir un système durable.

Abordant ensuite la question de la participation, le ministre a indiqué que, lors des déblocages intervenus en 2004 et 2005, les deux tiers des sommes débloquées avaient été épargnés tandis que le tiers restant avait été consommé, sachant que 7 milliards d'euros avaient été débloqués en 2004, pour un encours de participation de l'ordre de 57 milliards. Ce déblocage n'a d'ailleurs pas nui à l'essor de la participation dont l'encours est aujourd'hui de 100 milliards.

Le fait de rendre cette épargne plus directement disponible répond au besoin de sécurité de nos concitoyens. En liaison avec le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, un projet de loi relatif à la participation, à l'intéressement et aux autres dispositifs d'épargne salariale est en cours d'élaboration. Sur les stock-options, leurs conditions d'attribution doivent être plus transparentes et davantage liées à la performance de l'entreprise, et il est envisageable que des actions soient attribuées à tous les salariés de l'entreprise. Il a rappelé que le Président de la République a évoqué, lors de sa conférence de presse, un doublement ou un triplement de la réserve spéciale de participation, ce qui atteste de l'ambition des pouvoirs publics en la matière.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a ensuite regretté que l'essentiel de l'effort productif repose, dans notre pays, sur les personnes âgées de trente-cinq à cinquante ans, ce qui entraîne des problèmes de pénibilité du travail. Il a appelé de ses voeux une refondation du rapport au travail, pour faire reculer les accidents du travail, les inégalités entre les femmes et les hommes ou encore le recours abusif aux stages.

Sur la question de la durée du travail, il est clair que les trente-cinq heures obligatoires posent un problème à l'économie française. Ceci étant, il n'est pas envisagé de supprimer la notion de durée légale du travail, car cela serait contradictoire avec les dispositions votées l'été dernier en matière d'heures supplémentaires. En revanche, une réflexion peut être engagée sur le niveau du contingent d'heures supplémentaires. Soulignant sa détermination à lutter contre le chômage et la précarité dans l'emploi, il a souligné que le travail à temps partiel n'est pas une fatalité et s'est félicité de l'issue favorable de la négociation sur la modernisation du marché du travail.

Répondant à Mme Gélita Hoarau, il a indiqué s'être rendu cinq fois à la Réunion dans le cadre de ses différentes responsabilités ministérielles et a souligné que cette île n'est pas la seule à être confrontée à un problème de coût de la vie. Il s'est engagé à transmettre ses observations à ses collègues Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, Hervé Novelli, secrétaire d'Etat chargé des entreprises et du commerce extérieur, et Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, qui seront mieux à même d'y apporter des réponses précises.

En réponse à M. Guy Fischer, il a indiqué, au sujet du RSA, que le Gouvernement souhaite faire disparaître, grâce à ce dispositif, la crainte du déclassement social qu'éprouvent de nombreux salariés, en garantissant à chacun que le travail vaudra augmentation des ressources. Il a ensuite rappelé que la revalorisation des retraites est effectuée en tenant compte du rythme de l'inflation et qu'elles seront donc à nouveau augmentées en cas de hausse des prix plus rapide que prévu. Il a également confirmé que les engagements pris pendant la campagne présidentielle, alors qu'il était porte-parole du candidat Nicolas Sarkozy, en matière de revalorisation des petites retraites et des pensions de réversion, seront bien tenus.

Sur la question de la compensation évoquée par M. Claude Domeizel, il a souligné que le rachat de jours de RTT acquis en 2007, qui n'auraient autrement pas été rémunérés et donc soumis à cotisations sociales, ne prive la sécurité sociale d'aucune ressource. S'agissant des jours acquis au cours du premier semestre 2008, il s'est engagé à tirer toutes les conséquences de l'application de la loi dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances pour 2009 et à procéder, si nécessaire, à une compensation du manque à gagner par la sécurité sociale, qui percevra en tout état de cause des recettes via la CSG et la CRDS.

Puis Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a présenté les deux mesures se rapportant au secteur du logement : l'indexation des loyers sur le seul indice des prix à la consommation et la réduction du dépôt de garantie de deux à un mois de loyer.

Ces deux mesures concrètes auront un effet direct sur le pouvoir d'achat. Les locataires du parc privé économiseront chaque année 1,2 milliard d'euros, soit 600 millions grâce à la nouvelle indexation et 600 millions avec la diminution du dépôt de garantie. Cette dernière mesure bénéficiera surtout aux personnes qui déménagent souvent, soit pour leurs études, soit pour leur activité professionnelle.

Certains souhaitaient le maintien des deux mois de dépôt de garantie et d'autres plaidaient au contraire pour sa suppression totale. Le dispositif proposé est un bon compromis qui contribue à équilibrer les rapports entre bailleurs et locataires. Un pas supplémentaire sera franchi dans les prochains mois avec la généralisation de l'avance Loca-Pass, officialisée par la signature le 21 décembre dernier d'un accord avec le 1 % logement. Les locataires qui ne peuvent payer le mois de dépôt de garantie pourront bénéficier, grâce à ce dispositif, d'un prêt à taux zéro remboursable sur trente-six mois.

M. Nicolas About, président, a rappelé que, dans la mesure où plusieurs mesures favorables ont été adaptées les années précédentes en faveur des propriétaires, il est normal de faire un geste aujourd'hui en faveur des locataires. Toutefois, la diminution du dépôt de garantie suscite des craintes légitimes chez les propriétaires. Il faut espérer que la prochaine mise en place de la garantie des risques locatifs puisse les lever.

Mme Brigitte Bout s'est inquiétée des difficultés que rencontrent les petites communes pour faire fonctionner le Pass foncier. Celui-ci vise à faciliter l'acquisition d'un terrain et d'une maison, grâce à un prêt unique, financé par la banque et la commune. L'acheteur doit d'abord rembourser l'établissement bancaire qui a prêté les fonds pour la construction de la maison, et ensuite la commune qui a avancé la trésorerie nécessaire à l'acquisition du terrain. Comment les communes où le prix du foncier est élevé peuvent elles s'engager dans cette démarche ?

M. Guy Fischer a regretté que le projet de loi ne s'adresse qu'aux locataires du parc privé. Les loyers des logements sociaux ont fortement augmenté ces dernières années : deux hausses par an, en janvier et en juillet, sont imposées aux locataires, sans que le préfet puisse intervenir utilement. Quelles sont les propositions du Gouvernement en ce domaine ?

Mme Bernadette Dupont a souhaité connaître le détail du dispositif, récemment annoncé par la ministre, de « la maison à 15 euros par jour ». Par ailleurs, que faire contre les recours abusifs qui retardent les constructions de logement ?

M. Alain Gournac a évoqué le cas des ménages attributaires d'un logement social de quatre ou cinq pièces lorsqu'ils y vivaient avec leurs enfants et qui ne souhaitent pas le quitter une fois leurs enfants partis, car on leur propose un logement plus petit pour un loyer plus élevé. Ce dysfonctionnement dans la gestion du parc HLM retarde l'accession des familles nombreuses aux logements qui leur sont destinés. Cette situation nécessite la révision des règles de gestion des HLM, d'autant qu'il peut aussi arriver que certains locataires obtiennent, dans un premier temps, un logement social en fonction de la modicité de leurs revenus mais continuent d'y vivre même lorsque ceux-ci dépassent largement le plafond de ressources. Parfois, ces locataires sont aussi propriétaires de résidences secondaires où ils vivent une partie de l'année, laissant leur HLM inoccupée. Ces occupations abusives sont inadmissibles et doivent être rapidement et fermement combattues.

Mme Raymonde Le Texier a relevé que la nouvelle indexation ne freinera que partiellement la hausse des loyers du parc privé, puisque la moitié de cette hausse est imputable aux augmentations pratiquées au moment d'une relocation, sur laquelle l'indice ne joue pas. L'indexation aura d'autant moins d'influence que les ménages ont tendance à déménager plus fréquemment que par le passé. Elle pourrait même avoir un effet pervers, en incitant les propriétaires à changer régulièrement de locataires pour augmenter plus facilement le loyer. Enfin, elle a déclaré partager le souhait de régler le problème des personnes bénéficiant d'une HLM de cinq pièces, qui se voient proposer un logement plus petit mais plus cher, car cette situation est incompréhensible pour l'immense majorité des citoyens.

Mme Sylvie Desmarescaux a indiqué que l'obligation faite aux communes de plus de 3 500 habitants de compter au moins 20 % de logements sociaux continue de poser des problèmes pratiques. C'est le cas des villes entourées de remparts qui, par définition, ne peuvent s'étendre et donc accroître le parc social. Il en résulte l'impossibilité de vendre des logements sociaux aux locataires qui souhaitent en devenir propriétaires. Est-il possible de prévoir une dérogation pour ces cas particuliers ?

Mme Isabelle Debré a constaté que beaucoup de logements privés restent vides en raison des réticences des propriétaires à les louer. C'est le cas par exemple à Boulogne, où 1 400 logements sont inoccupés alors que 3 000 demandes sont recensées. Dans ces conditions, il est urgent d'étendre la garantie des risques locatifs pour sécuriser les propriétaires et faire ainsi revenir sur le marché de nombreux locaux vacants.

Mme Bernadette Dupont a souligné le paradoxe des logements accessibles aux personnes handicapées : ces logements, en raison des équipements qu'ils requièrent, sont plus coûteux que les autres et sont donc souvent trop chers pour les personnes handicapées. Comment résoudre cette situation absurde ?

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a déclaré que l'objectif du Gouvernement est que tout le monde puisse être logé et que tous les instruments disponibles doivent être utilisés pour l'atteindre.

Le projet de loi est effectivement très favorable aux locataires et appelle donc une mesure pour rassurer également les bailleurs. C'est la finalité du système de garantie des risques locatifs (GRL), dont la mise en oeuvre fait l'objet d'une négociation, qui devrait aboutir au mois de février. L'obligation d'y recourir pour les propriétaires, moyennant une très légère cotisation, est encore en discussion. Cependant, le dispositif sécurisera les locataires et les propriétaires, si bien que les expulsions ne toucheront plus que les locataires de mauvaise foi.

Les communes où le foncier est cher ne sont pas pénalisées par le mode de financement du Pass foncier, car celui-ci n'est pas lié au coût du foncier mais est fondé sur un forfait, qui va de 3 000 à 500 000 euros par logement.

L'opération « une maison à 15 euros » vise à encourager les ménages modestes à devenir propriétaires. Le dispositif est donc réservé aux personnes dont les revenus sont inférieurs à 1,5 Smic. Il prévoit que l'acheteur pourra s'adresser à sa banque en vue d'obtenir un prêt et un plan de financement concernant à la fois l'acquisition d'un terrain et la construction d'une maison. Il sera opérationnel dans le courant de l'année.

M. Nicolas About, président, a précisé que cette opération consiste à concrétiser la proposition de Jean-Louis Borloo d'« une maison à 100 000 euros ».

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a ensuite confirmé que les recours abusifs retardent considérablement la construction de logements neufs et qu'ils sont souvent le fait de personnes ou d'associations irresponsables et inconscientes de la gravité de la situation du logement. La pénalisation de ces recours, votée il y a trois ans, n'a pas eu l'effet escompté.

Les logements équipés pour être accessibles aux personnes handicapées sont effectivement très coûteux. La difficulté que rencontrent les personnes handicapées pour les acheter ou y demeurer pose le problème du niveau des allocations qui leur sont versées. C'est donc davantage auprès du ministre des solidarités que la question doit être soulevée.

L'absence de mobilité dans le monde HLM est un problème fondamental qui explique en grande partie la crise du logement en France. Deux accords avec les offices HLM ont récemment été signés pour faire évoluer la situation. Le premier engage les offices à vendre 40 000 logements par an et le second prévoit de modifier le mode de gestion des HLM, en substituant la notion de « maintien dans le parc » à celle de « maintien dans les lieux ». Ces accords devraient remettre en mouvement un monde HLM jusqu'ici caractérisé par la lourdeur.

Il est dangereux d'encadrer entièrement les loyers du parc privé car cela conduirait à asphyxier le marché. Or, étant donné le poids du logement privé, soit 55 % du parc locatif, une politique efficace du logement ne peut se faire sans les bailleurs privés.

Enfin, Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a affirmé, même si elle comprend la situation particulière et difficile de certaines communes, qu'elle sera le ministre de l'application stricte de la loi SRU. Les communes ont jusqu'à 2012 pour se mettre en conformité avec la loi ; aucun délai supplémentaire ne sera accordé. Après cette date, des arrêtés de carence seront pris.