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Projet de loi pour le pouvoir d'achat

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Modalités de conversion en argent d'un certain nombre de droits à congés

Objet : Cet article autorise les salariés à demander à leur employeur que des jours de congé acquis au titre de la réduction du temps de travail ou accumulés sur un compte épargne-temps soient convertis en argent.

I - Le dispositif proposé

La réduction du temps de travail imposée par les lois Aubry a obéi à des modalités diverses selon les entreprises. Dans certains cas, la durée du travail hebdomadaire a été effectivement ramenée à trente-cinq heures ; dans d'autres cas, elle est demeurée supérieure à ce niveau, comme le permet l'article L. 212-9 du code du travail, et les salariés ont reçu, en contrepartie, des jours de repos supplémentaires, appelés, dans le langage courant, « jours de RTT ».

L'article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise3(*) a déjà offert la possibilité aux salariés, à l'exception des femmes enceintes, employés dans une entreprise comptant vingt salariés au plus et ne disposant pas d'un compte épargne-temps (CET), de renoncer à des journées ou demi-journées de repos, dans la limite de dix jours par an. Les journées ou demi-journées de travail effectuées à ce titre donnent lieu à une majoration de salaire d'au moins 10 % et ne s'imputent pas sur le contingent légal ou conventionnel d'heures supplémentaires. Ce régime dérogatoire est applicable jusqu'au 31 décembre 2008.

Le paragraphe I propose d'aller plus loin en autorisant les salariés à renoncer à des journées ou demi-journées de repos pour les convertir en argent, si leur employeur en est d'accord, quelle que soit la taille de leur entreprise.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi prévoit que le salarié peut renoncer aux journées ou demi-journées acquises au titre de périodes antérieures au 1er janvier 2008. Il s'agit ainsi de permettre aux salariés de demander le paiement des jours de RTT acquis en 2007 mais qu'ils n'auraient pas eu la possibilité de prendre effectivement.

La majoration de salaire est au moins égale à celle applicable dans l'entreprise aux huit premières heures supplémentaires. L'article L. 212-5 du code du travail dispose que le taux de majoration applicable à ces heures est défini, en principe, par voie d'accord collectif, sans pouvoir être inférieur à 10 % ; en l'absence d'accord, ce taux est fixé à 25 %.

Les heures de travail correspondantes ne s'imputent pas sur le contingent légal (actuellement fixé à 220 heures par an) ou conventionnel d'heures supplémentaires.

Le du paragraphe I s'intéresse au cas particulier des salariés soumis, conformément au III de l'article L. 212-15-3 du code du travail, à une convention de forfait en jours. Il s'agit essentiellement des cadres disposant d'une certaine autonomie dans l'organisation de leur emploi du temps. Pour ces salariés, la durée légale du travail est définie, non sous la forme d'un décompte horaire, mais par référence à un plafond de 218 jours de travail dans l'année.

Ils disposent déjà de possibilités de renoncer à des jours de repos contre rémunération :

- le III de l'article L. 212-15-3 prévoit qu'une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement, peut ouvrir la faculté au salarié qui le souhaite, en accord avec son employeur, de renoncer à une partie de ses jours de repos en contrepartie d'une majoration de son salaire. La convention ou l'accord détermine le montant de cette majoration, ainsi que les conditions dans lesquelles le salarié fait connaître son choix ;

- l'article 4 de la loi du 31 mars 2005 précitée prévoit, en outre, que le salarié soumis à une convention de forfait en jours peut lui aussi renoncer à des journées ou demi-journées de repos, dans la limite de dix jours par an, s'il est employé par une entreprise comptant au plus vingt salariés.

Le projet de loi vise à présent le cas où aucun accord ne définit les conditions dans lesquelles un salarié peut renoncer à une partie des jours de repos acquis au titre de périodes antérieures au 1er janvier 2008.

Dans cette hypothèse, il offre au salarié la possibilité, quelle que soit la taille de son entreprise, d'adresser une demande en ce sens à son employeur. Il renvoie à la convention de forfait le soin de définir les conditions de décompte des journées et demi-journées travaillées et de prise des journées ou demi-journées de repos.

La majoration de rémunération est négociée entre le salarié et le chef d'entreprise, sans pouvoir être inférieure à 10 %.

Le paragraphe II vise ensuite les entreprises qui disposent d'un compte épargne-temps (CET).

Le régime du CET est défini à l'article L. 227-1 du code du travail : mis en place par une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement, il permet aux salariés d'accumuler des droits à congé rémunéré ou de bénéficier d'une rémunération, immédiate ou différée, en contrepartie de périodes de congé ou de repos non prises. L'accord définit les conditions dans lesquelles les droits accumulés sont utilisés, à l'initiative du salarié, pour compléter sa rémunération.

Le projet de loi vise d'abord l'hypothèse où l'accord ne contient aucune disposition déterminant ces conditions. Dans ce cas, il prévoit que le salarié peut, sur sa demande et en accord avec son employeur, utiliser les droits affectés au CET au 31 décembre 2007 pour compléter sa rémunération.

Il vise ensuite l'hypothèse où l'accord relatif au CET a déterminé les conditions selon lesquelles un salarié peut demander à compléter sa rémunération en utilisant les droits affectés à son compte épargne-temps, pour préciser simplement que les demandes portant sur les droits affectés au 31 décembre 2007 sont alors satisfaites conformément aux stipulations de l'accord.

Le projet de loi introduit ensuite une exception au principe selon lequel les droits affectés au CET peuvent être utilisés par le salarié pour compléter sa rémunération : cette faculté ne s'applique pas aux droits versés sur le CET au titre des congés payés. Cette restriction ne concerne cependant que les cinq semaines de congé légales, non celles qui peuvent être accordées conventionnellement aux salariés.

Le paragraphe III prévoit que les rémunérations versées au salarié, dans les hypothèses mentionnées aux paragraphes I et II, sont exonérées, dans la limite de dix jours, de cotisations et de contributions sociales, à l'exception de la CSG et de la CRDS.

Cette disposition devrait inciter les chefs d'entreprise à accepter les demandes de leurs salariés. Elle est, à cet égard, plus avantageuse pour l'employeur que celle prévue par la loi Tepa du 21 août 2007, qui ne prévoit pas une exonération complète de cotisations et contributions4(*).

Elle est en revanche moins favorable pour le salarié puisqu'elle ne prévoit pas d'exonération d'impôt sur le revenu.

Le paragraphe IV indique enfin que les dispositions du présent article s'appliquent aux demandes formulées par les salariés avant le 30 juin 2008.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale


· L'Assemblée nationale a apporté, à l'initiative notamment des députés Jérôme Chartier, rapporteur pour avis de la commission des finances, et Frédéric Lefebvre, plusieurs modifications importantes à cet article.

Elle a d'abord élargi la période de référence retenue pour déterminer si les salariés ont le droit de demander la conversion en argent de jours de RTT, de jours de repos ou de droits acquis sur un CET. Le projet de loi initial prévoyait que seuls les jours ou les droits acquis au 31 décembre 2007 étaient concernés ; l'Assemblée nationale a fixé cette limite au 30 juin 2008, le délai dont disposent les salariés pour formuler leur demande étant lui-même porté au 31 juillet 2008. Ce faisant, les salariés qui, n'ayant pas anticipé la mesure, ont utilisé tous les jours de RTT auxquels ils avaient droit l'année dernière pourront néanmoins avoir accès au dispositif.


· L'Assemblée nationale a adopté un sous-amendement du Gouvernement qui prévoit que l'exonération prévue au paragraphe III ne concerne que les journées acquises ou les droits affectés sur le CET à la date du 31 décembre 2007. Le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, Xavier Bertrand, a en effet fait valoir que, le dispositif Tepa étant moins avantageux pour l'employeur, le risque existe qu'il privilégie le paiement de jours de RTT plutôt que le recours aux heures supplémentaires, au détriment des salariés.

En conséquence, le rachat par l'employeur de jours acquis par le salarié au cours du premier semestre 2008 sera soumis aux dispositions votées dans le cadre de la loi Tepa sur les heures supplémentaires.


· L'Assemblée nationale a ensuite supprimé la limite de dix jours prévue au paragraphe III, afin d'encourager la monétisation du plus grand nombre possible de jours de RTT ou de repos.


· L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, prévoyant qu'un bilan de l'application de cet article sera transmis au Parlement avant le 1er octobre 2008, précisant notamment le nombre de jours rachetés et le nombre de salariés concernés.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les mesures proposées par cet article, qui apportent une réponse conjoncturelle appropriée au problème de pouvoir d'achat que rencontrent aujourd'hui nombre de salariés. Elles sont par ailleurs conformes à l'objectif plus général poursuivi par la majorité de revalorisation de la « valeur travail ».

Il conviendrait sans doute de réfléchir à la possibilité de pérenniser de telles mesures. A la fin du mois de décembre 2007, le Premier ministre a invité les partenaires sociaux à discuter de la réforme de la durée du travail, ce qui devrait fournir l'occasion d'étudier de manière approfondie l'opportunité d'une telle évolution.

Il est vrai que tous les salariés ne bénéficieront pas des dispositions prévues par cet article, soit qu'ils ne disposent pas de jours de RTT, soit que leur employeur refuse la monétisation. Il n'en reste pas moins qu'un nombre non négligeable de salariés est potentiellement concerné : d'après les chiffres de l'Insee, en effet, 38 % des salariés, tous secteurs confondus, ont déclaré avoir bénéficié, en 2005, de jours de RTT, soit environ huit millions de personnes. En moyenne, les salariés bénéficient de treize jours et demi de RTT par an.

Votre commission vous propose de procéder, par voie d'amendements, à quelques ajustements à cet article ainsi qu'à des améliorations rédactionnelles :

- pour lever toute ambiguïté, il convient d'abord de préciser que le rachat des jours de RTT peut éventuellement concerner la totalité des jours dont dispose le salarié ;

- afin d'éviter des difficultés d'application du texte dans l'hypothèse où les huit premières heures supplémentaires se verraient appliquer des taux de majoration différents, il paraît ensuite judicieux de faire référence au taux de majoration applicable à la première heure supplémentaire ;

- dans la mesure où le taux de majoration est négocié, il existe un risque qu'employeur et salariés s'accordent pour fixer un taux de majoration particulièrement élevé, afin de retirer le meilleur profit du dispositif d'exonération. Pour lutter contre cet éventuel « effet d'aubaine », il est proposé que, pour le calcul de l'exonération, la majoration salariale soit prise en compte dans la limite du taux maximal de majoration des heures supplémentaires applicable dans l'entreprise. Cela n'empêcherait pas d'appliquer une majoration supérieure mais cet éventuel surcroît de rémunération ne bénéficierait alors plus de l'exonération ;

- afin de répondre à une préoccupation des Urssaf5(*), qui redoutent une excessive complication des formalités déclaratives dans l'hypothèse où le paiement des jours de RTT acquis au titre de 2007 serait tardif, il est également proposé de prévoir que ce paiement devra intervenir, au plus tard, le 30 septembre 2008 ;

- enfin, votre commission juge utile d'indiquer explicitement que le rachat de jours de RTT ou de jours de repos acquis au titre de 2008 est dans tout les cas soumis au dispositif d'exonérations fiscales et sociales prévu par la loi Tepa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 1er bis - Garantie des droits accumulés dans un compte épargne-temps

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à rendre obligatoire un dispositif d'assurance ou de garantie pour la part des droits accumulés dans un compte épargne-temps non couverte par l'assurance pour la garantie des salaires.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, inséré à l'initiative du député Pierre Morange, tend à modifier l'article L. 227-1 du code du travail, relatif au compte épargne-temps (CET).

Le quatorzième alinéa dudit article dispose que les droits accumulés par le salarié sur son CET sont convertis en argent lorsqu'ils excèdent un certain montant, fixé par décret, à moins que l'accord établissant le CET n'ait prévu, pour les comptes excédant ce montant, un dispositif d'assurance ou de garantie.

Cette disposition vise à protéger le salarié contre la perte de ses droits en cas de défaillance de l'employeur.

Lorsqu'un employeur est insolvable, ses salariés sont prémunis contre le non-paiement de leurs créances salariales grâce à l'intervention de l'assurance pour la garantie salariale (AGS).


L'assurance pour la garantie des salaires

L'article L. 143-11-1 du code du travail impose aux employeurs d'assurer leurs salariés contre le risque de non-paiement des sommes qui leur sont dues en exécution du contrat de travail, pour le cas où ils seraient soumis à une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires.

L'article L. 143-11-4 prévoit que ce régime d'assurance est mis en oeuvre par une association créée par les organisations nationales professionnelles d'employeurs les plus représentatives et agréée par le ministre chargé du travail. Cette association doit passer une convention de gestion avec les institutions gestionnaires du régime d'assurance chômage.

Ladite association a été instituée en 1974 par trois organisations patronales1, sous le nom d'association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés. Elle est cependant plus couramment désignée comme l'association pour la garantie des salaires (AGS).

L'AGS intervient à titre subsidiaire : elle règle les créances qui ne peuvent être couvertes, en tout ou partie, par les fonds disponibles dans l'entreprise. Elle garantit les créances résultant des rémunérations de toute nature dues aux salariés (et aux apprentis) ainsi que de certaines indemnités dues au titre de la rupture ou de l'arrivée à échéance du contrat (indemnités de licenciement, de préavis, de congés payés, de fin de contrat à durée déterminée ou de précarité d'emploi des travailleurs intérimaires).

1 Le conseil national du patronat français (devenu depuis le Medef), la confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et la confédération nationale de mutualité de la coopération et du crédit agricole (CNMCCA).

Mais le montant garanti par l'AGS est plafonné, en vertu de l'article L. 143-11-8 du code du travail. Ce plafond est actuellement fixé à :

- six fois le plafond mensuel retenu pour le calcul des contributions au régime d'assurance chômage6(*) ;

- cinq fois lorsque le contrat de travail dont résulte la créance a été conclu moins de deux ans et six mois avant la date du jugement d'ouverture de la procédure collective ;

- quatre fois si le contrat dont résulte la créance a été conclu moins de six mois avant la date du jugement d'ouverture.

Le quatorzième alinéa de l'article L. 227-1 a donc pour objet d'éviter que le salarié n'accumule des droits qui ne seraient couverts par aucun dispositif d'assurance ou de garantie et qui seraient donc perdus en cas de défaillance de l'employeur.

Il est proposé de supprimer ce quatorzième alinéa pour le remplacer par un nouvel alinéa qui rend obligatoire la mise en place d'un dispositif d'assurance ou de garantie pour les droits qui excèdent le plafond couvert par l'AGS, alors qu'il s'agit aujourd'hui d'une simple faculté.

La convention ou l'accord collectif qui établit le CET devra donc prévoir obligatoirement un tel dispositif d'assurance ou de garantie, répondant à des prescriptions définies par décret. A défaut d'accord dans le délai d'un an après la promulgation de la présente loi, il est prévu qu'un dispositif légal soit mis en place.

Dans l'attente de la conclusion de la convention ou de l'accord, lorsque les droits acquis excèdent le plafond de garantie de l'AGS, le salarié perçoit une indemnité correspondant à la conversion monétaire des droits qu'il a acquis.

II - La position de votre commission

De nature assez technique, la modification proposée devrait permettre de conforter le développement des comptes épargne-temps en levant un obstacle à l'accumulation des droits.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 1er ter - Conversion du repos compensateur de remplacement en une majoration salariale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise, à titre expérimental, à permettre au salarié qui le souhaite, en accord avec son employeur et par dérogation aux accords collectifs, de convertir un repos compensateur de remplacement en une majoration salariale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article s'inscrit dans le contexte législatif ouvert par la loi Tepa du 21 août 2007. Il a pour objet de corriger ce qui peut apparaître comme une incohérence.

En effet, dans certaines entreprises, en application d'accords collectifs qui n'ont pas été renégociés, les heures supplémentaires ne font pas l'objet d'une majoration salariale, mais d'une compensation sous la forme d'un repos compensateur de remplacement. Cela signifie que les salariés de ces entreprises ne peuvent bénéficier des dispositions de la loi Tepa.

Cet article vise à lever cette difficulté. Il propose qu'à titre expérimental et pour une durée limitée à deux ans à compter du 1er janvier 2008, le salarié pourra décider que le repos compensateur de remplacement qui lui serait applicable soit pour tout ou partie converti, à due concurrence, en une majoration salariale.

Cette conversion ne pourra intervenir qu'avec l'accord de l'employeur.

La majoration salariale correspondante devra respecter les taux fixés au I de l'article L. 212-5 du code du travail, soit 10 %, 25 % ou 50 % selon l'existence ou non d'un accord collectif et selon le nombre d'heures supplémentaires concernées.

Il est par ailleurs spécifié que les dispositions de l'article 1er de la loi Tepa, qui a mis en place la détaxation des heures supplémentaires, seront bien appliquées à cette majoration salariale.

Enfin, il est prévu que cette expérimentation fera l'objet d'un bilan avant le 31 décembre 2009.

On observera que cette disposition reprend, en termes identiques, l'article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, qui résultait du vote d'un amendement présenté par le président Pierre Méhaignerie à l'Assemblée nationale.

Or, cet article a été censuré par le Conseil constitutionnel au motif qu'il constituait un cavalier et n'avait pas sa place en loi de financement.


Décision du Conseil constitutionnel n° 2007-558 du 13 décembre 2007

Considérant (...) que l'article 26 vise à permettre au salarié, en accord avec son employeur et par dérogation aux accords collectifs, à convertir un repos compensateur de remplacement en une majoration salariale ; 

Considérant que [cette mesure figure] « dans la partie de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir » ; qu'elle n'a pas d'effet ou a un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ; qu'elle ne relève pas non plus des autres catégories mentionnées au V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale et ne trouve donc pas sa place dans la loi déférée ; que, par suite, elle doit être déclarée non conforme à la Constitution comme étrangère au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

II - La position de votre commission

Votre commission renouvelle son soutien à cette mesure qui vise à assouplir un peu la réglementation actuelle des heures supplémentaires et à donner tout son sens à la philosophie de la loi Tepa, c'est-à-dire « travailler plus pour gagner plus ».

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 - Déblocage anticipé des sommes attribuées au titre de la participation aux résultats de l'entreprise

Objet : Cet article tend à autoriser les salariés à débloquer la participation de manière anticipée.

I - Le dispositif proposé

En vertu de l'article L. 442-1 du code du travail, toute entreprise employant habituellement au moins cinquante salariés doit garantir le droit de ses salariés à participer aux résultats de l'entreprise.

L'entreprise peut appliquer la formule de participation légale, définie à l'article L. 442-2 du code du travail, ou conclure un accord dérogatoire comportant une formule de calcul différente mais présentant pour le salarié des avantages au moins équivalents, comme le prévoit l'article L. 442-6 du même code.

L'article L. 442-7 du code du travail prévoit que les droits constitués au profit des salariés au titre de la participation sont négociables ou exigibles à l'expiration d'un délai de cinq ans7(*).

Le premier alinéa du paragraphe I a justement pour objet de permettre aux salariés de disposer des sommes perçues au titre de la participation avant l'expiration de ce délai. Ils pourront ainsi disposer d'une épargne aujourd'hui bloquée. Les droits seront négociables ou exigibles sur simple demande du bénéficiaire pour leur valeur au jour du déblocage.

Cette faculté de déblocage anticipé concerne les droits affectés avant le 31 décembre 2007 en application de l'article L. 442-5.

Cet article prévoit que les sommes constituant la réserve spéciale de participation peuvent être affectées à des comptes ouverts au nom des intéressés en application d'un plan d'épargne d'entreprise (PEE) ou à un compte que l'entreprise doit consacrer à des investissements. Les salariés ont sur l'entreprise un droit de créance égal au montant des sommes versées.

Les accords conclus avant la promulgation de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social restent cependant soumis à l'article L. 442-5 dans sa rédaction antérieure à cette loi. Ces accords ont pu retenir une ou plusieurs modalités de gestion parmi celles qui étaient alors autorisées, à savoir :

- l'attribution d'actions de l'entreprise ;

- la souscription d'actions émises par les sociétés créées par les salariés en vue de racheter leur entreprise ;

- l'affectation des sommes à un fonds d'investissement de l'entreprise, c'est-à-dire à un compte courant bloqué dont les fonds sont utilisables par l'entreprise ;

- l'acquisition de titres émis par des sociétés d'investissement à capital variable (Sicav) ou de parts de fonds commun de placement (FCP) ;

- le versement à un plan d'épargne d'entreprise (PEE) ou à un plan d'épargne pour la retraite collectif (Perco).

Le deuxième alinéa du paragraphe I porte sur le cas des entreprises qui se sont dotées d'un accord dérogatoire plus avantageux que la formule légale de participation.

Pour ces entreprises, la faculté de débloquer les sommes qui excèdent ce que les salariés auraient perçu en application de la formule légale est subordonnée à la conclusion d'un accord conclu selon les modalités visées aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail. Ces articles autorisent la conclusion d'un accord suivant les modalités de droit commun (donc avec des délégués syndicaux) ou avec des élus du personnel ou encore par un référendum d'entreprise, une majorité des deux tiers du personnel étant alors requise.

A défaut d'accord, l'employeur peut cependant décider unilatéralement le déblocage de ces sommes.

Le troisième alinéa du paragraphe I vise le cas où les sommes perçues au titre de la participation ont été investies dans l'entreprise. L'exposé des motifs indique que « lorsque l'investissement a été effectué dans l'entreprise, il est prévu que le déblocage ne puisse intervenir qu'après conclusion d'un accord collectif, afin de préserver les intérêts de l'entreprise et donc l'avenir des salariés ».

Trois formes d'investissement sont plus précisément envisagées :

- l'acquisition de titres de l'entreprise ou d'une entreprise qui lui est liée ;

- l'acquisition de parts ou d'actions d'OPCVM relevant des articles L. 214-40 et L. 214-40-1 du code monétaire et financier, c'est-à-dire de fonds dont plus du tiers de l'actif est composé de titres émis par l'entreprise ou qui ont pour objet la gestion d'un portefeuille de valeurs mobilières émises par l'entreprise ;

- l'affectation des sommes à un fonds que l'entreprise consacre à des investissements.

L'accord auquel est subordonné le déblocage de ces sommes est conclu selon les modalités prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail, qui ont déjà été présentées. Il peut prévoir que le versement ou la délivrance de certaines catégories de droits peut n'être effectué que pour une partie des avoirs en cause.

Le paragraphe II précise que le salarié qui souhaite débloquer sa participation doit présenter sa demande avant le 30 juin 2008 et qu'il est procédé au déblocage en une seule fois.

Le paragraphe III indique que les sommes débloquées ne peuvent excéder un plafond fixé à 10 000 euros, net de prélèvements sociaux.

Le paragraphe IV précise que les sommes débloquées sont soumises au régime fiscal et social prévu à l'article L. 442-8 du code du travail, c'est-à-dire au régime de droit commun applicable à la participation.

Ces sommes sont donc exonérées d'impôt sur le revenu et de cotisations et contributions sociales, à l'exception de la CSG et de la CRDS.

Afin de préserver l'épargne de long terme investie en prévision de la retraite, le paragraphe V dispose que les sommes affectées à un Perco ne peuvent être débloquées.

Il est indispensable que les salariés soient informés de la faculté de déblocage anticipé de la participation pour que cette mesure ne reste pas lettre morte. A cette fin, le paragraphe VI prévoit que l'employeur informe les salariés dans le délai de deux mois après la publication de la loi.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Le déblocage anticipé de la participation pourrait avoir un effet significatif sur le pouvoir d'achat des ménages : l'encours de la participation est en effet considérable, de l'ordre de 100 milliards d'euros. En 2005, lorsqu'une mesure analogue avait été décidée, 12 % des encours avaient été débloqués par les salariés. Si la nouvelle mesure a le même impact, ce sont donc quelque 12 milliards d'euros qui pourraient être injectés dans l'économie française.

Il n'est pas sûr cependant que la consommation soit stimulée dans les mêmes proportions : en 2005, un tiers seulement des sommes débloquées avaient été consommées, le solde étant placé dans divers produits d'épargne. Si l'on retrouve cette même répartition en 2008, la consommation progresserait donc de 4 milliards d'euros8(*). Compte tenu du dynamisme de nos importations, son effet d'entraînement sur la production intérieure devrait être encore plus limité.

Votre commission approuve donc cette disposition, sans en surestimer les effets. Il lui paraît en outre essentiel de ne pas dénaturer l'esprit de la participation, qui repose sur un principe d'indisponibilité des fonds pendant cinq ans, par des mesures de déblocage trop fréquentes.

Il convient également de ne pas envoyer de signaux contradictoires à l'opinion, en encourageant parfois l'épargne de long terme, lorsque c'est le problème des retraites qui retient l'attention, et en favorisant au contraire la consommation immédiate lorsque la question du pouvoir d'achat occupe le devant de la scène. Sur ce point, le dispositif proposé par le Gouvernement apporte des garanties, puisque, comme cela a été indiqué, les sommes investies dans un Perco ne pourront être débloquées, pas plus que celles investies dans les fonds propres de l'entreprise.

Par voie d'amendement, votre commission vous propose enfin de prévoir que le déblocage de la totalité de la participation, dans le cas où l'entreprise est soumise à un accord de participation dérogatoire plus favorable que le régime légal, est toujours subordonné à la conclusion d'un accord dans l'entreprise. Il paraît en effet injustifié d'autoriser le chef d'entreprise, comme cela est actuellement prévu, à passer outre, en cas d'échec de la négociation, et à décider unilatéralement du déblocage.

Votre commission vous propose également d'adopter un amendement rédactionnel, puis cet article ainsi amendé.

Article 3 - Versement d'une prime exceptionnelle aux salariés des entreprises non assujetties au régime de la participation

Objet : Cet article prévoit le versement d'une prime exceptionnelle d'un montant maximum de 1 000 euros aux salariés des entreprises qui ne sont pas soumises à l'obligation de versement de la participation.

I - Le dispositif proposé

« Dans un souci d'équité », comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, le présent article comprend une mesure de supplément de pouvoir d'achat au bénéfice des salariés qui ne sont pas concernés par la participation obligatoire.

Il est donc proposé aux entreprises de moins de cinquante salariés, qui ne sont pas assujetties à l'obligation de versement de la participation, d'accorder une prime exceptionnelle à leurs salariés.

A cet effet, le paragraphe I prévoit que dans les entreprises ainsi définies, un accord conclu selon les modalités de l'article L. 442-10 du code du travail peut permettre de verser à l'ensemble des salariés une prime exceptionnelle.

Cela signifie qu'un accord collectif préalable est nécessaire à la décision de verser la prime dont le montant est fixé à un maximum de 1 000 euros par salarié.

Ce montant peut être modulé selon les salariés. Toutefois, la modulation, qui doit être définie par l'accord, ne peut s'effectuer qu'en fonction de six critères limitativement énumérés : le salaire, la qualification, le niveau de classification, la durée du travail, l'ancienneté ou la durée de présence du salarié dans l'entreprise.

La prime ne peut en aucun cas se substituer à des augmentations de rémunération prévues par des conventions ou accords de branches, un accord salarial antérieur ou le contrat de travail. De la même façon, elle ne peut remplacer des éléments de rémunération tels que définis aux articles L. 242-1 du code de la sécurité sociale ou L. 741-10 du code rural.

Il est enfin prévu que la prime doit être versée au plus tard le 30 juin 2008, ce qui correspond à la même échéance que celle qui est retenue pour la mesure de déblocage de la participation.

Le paragraphe II précise le régime social et fiscal applicable à la prime : celle-ci est exonérée de charges sociales à l'exception des contributions définies aux articles L. 136-2 du code de la sécurité sociale et 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, c'est-à-dire de la CSG et de la CRDS ; elle ne bénéficie en revanche d'aucune exonération fiscale.

Enfin, l'employeur est tenu de notifier à l'organisme de recouvrement dont il relève le montant des sommes versées à ses salariés en application du présent article.

Le régime ainsi retenu est semblable à celui qui avait été défini pour le bonus « Villepin » à l'article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Aussi, il est prévu que, comme il y a deux ans, les exonérations de charges sociales ne seront pas compensées à la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite de cette mesure simple, ponctuelle et ciblée qui devrait effectivement permettre à un certain nombre de nos concitoyens de bénéficier d'un supplément de pouvoir d'achat au cours des prochains mois.

En 2006, un million de salariés avaient bénéficié d'une prime et 640 millions d'euros avaient été versés à ce titre.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 3 bis - Dégrèvement de redevance audiovisuelle pour les personnes âgées disposant de faibles revenus

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à maintenir en 2008 le dégrèvement de redevance audiovisuelle dont bénéficient les personnes âgées disposant de faibles revenus.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement du Gouvernement.

Dans son paragraphe I, il vise à supprimer le pourcentage de 50 % au dernier alinéa du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts.

Ce faisant, il revient sur une disposition adoptée il y a quelques semaines seulement, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2007, avec l'avis favorable du Gouvernement.

En effet, l'article 41 de la loi de finances pour 2005, qui a adossé à la taxe d'habitation le recouvrement de la redevance audiovisuelle due par les particuliers, a maintenu les exonérations de redevance en vigueur à cette date, mais seulement jusqu'au 31 décembre 2007.

Cela avait pour conséquence qu'à partir du 1er janvier 2008, les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans au 1er janvier 2004, non imposables à l'impôt sur le revenu et qui avaient bénéficié d'une exonération temporaire de redevance audiovisuelle jusqu'au 31 décembre 2007, devenaient redevables de cette redevance.

Les députés, avec l'accord du Gouvernement, suivis par les sénateurs, ont voté, à l'article 29 de la loi de finances rectificative pour 2007, le lissage sur deux ans du retour à l'assujettissement. Pour ce faire, ils ont décidé d'accorder un dégrèvement de 50 % du montant de la redevance, pour la seule année 2008, aux personnes âgées disposant de faibles ressources.

Le présent article revient sur cette disposition en accordant une exonération totale de redevance audiovisuelle aux personnes âgées disposant de faibles revenus. L'article 1605 bis du code général des impôts prévoit que cette exonération ne sera applicable que pour l'année 2008.

Le paragraphe II énonce que le Gouvernement devra remettre au Parlement avant le 15 octobre 2008 un rapport sur la mise en oeuvre du dispositif de maintien des exonérations de redevance audiovisuelle pour les personnes qui en bénéficiaient avant la loi de finances pour 2005.

II - La position de votre commission

Votre commission comprend bien les raisons ayant conduit à l'adoption de cet article qui permettra de préserver le pouvoir d'achat des personnes âgées les plus modestes. Mais elle constate aussi que la décision sur le maintien ou non de ces exonérations de redevance est une nouvelle fois repoussée.

Sous cette réserve, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 - Nouvelle définition de l'indice de référence des loyers

Objet : Cet article vise à freiner la hausse annuelle des loyers dans le secteur locatif privé, en la limitant, pour les baux en cours, à l'augmentation des prix à la consommation.

I - Le dispositif proposé

En France, le secteur locatif représente 38 % du parc des résidences principales, soit 9 321 000 logements sur un total de 24 525 000 habitations. Le parc locatif est lui-même constitué à 55 % de logements du secteur privé (5 076 000 logements) pour 45 % de logements sociaux (4 251 000 logements).

Le présent article s'applique uniquement aux logements locatifs privés.

Les loyers de ces logements connaissent depuis trois ans une augmentation bien supérieure à l'indice des prix à la consommation. Cette évolution ronge le pouvoir d'achat des locataires concernés, en les contraignant à consacrer une part croissante de leurs revenus à leurs dépenses de logement.

Evolution annuelle des loyers du secteur privé et des prix à la consommation
(hors tabac et hors logement)

Source : Rapport sur l'évolution des loyers, 2007, direction générale
de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

Le présent article vise par conséquent à ralentir la hausse des loyers du secteur privé, en redéfinissant l'indice de révision des loyers (IRL) qui encadre leur évolution. A l'occasion de l'anniversaire du bail ou de son renouvellement, le propriétaire peut en effet augmenter le loyer, mais cette augmentation est plafonnée par l'IRL. La définition de cet indice influence donc directement le mouvement des loyers. Actuellement, l'IRL est constitué pour 60 % de l'indice des prix à la consommation (IPC), pour 20 % de l'indice du coût de la construction (ICC) et pour 20 % de l'indice des prix des travaux d'entretien et d'amélioration des logements (Ipea). Or, l'ICC et l'Ipea augmentent bien plus rapidement que l'indice des prix à la consommation.

Evolution des prix des travaux d'entretien et d'amélioration (Ipea),
du coût de la construction (ICC) et des prix à la consommation (IPC)

Source : Insee

Le paragraphe I de cet article retire donc l'ICC et l'Ipea de la composition de l'indice de révision des loyers. Ce dernier sera désormais égal à l'indice des prix à la consommation hors tabac et hors loyers.

Le paragraphe II étend le nouveau dispositif aux contrats en cours.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété cet article pour prévoir que les effets du nouvel IRL, notamment sur le marché du logement et sur la construction de nouveaux logements, seront évalués dans les trois ans suivant la publication de la loi.

Cette évaluation est nécessaire pour deux raisons principales.

D'une part, il faudra vérifier que l'indice a effectivement permis de contenir la hausse des loyers du parc locatif privé. Même si cela est improbable, une accélération de l'inflation pourrait d'ici trois ans aboutir à une hausse des prix à la consommation supérieure à celle du coût des travaux d'entretien et d'amélioration et à celle du coût de la construction. Il paraît donc prudent de prévoir une évaluation de l'indice en vue de procéder à un réajustement éventuel.

D'autre part, le nouvel IRL pourrait avoir un effet désincitatif sur la construction de nouveaux logements, en instaurant un écart trop important entre le coût de la construction et le montant des loyers versés. Il sera donc également indispensable d'évaluer rapidement l'étendue de cet effet, afin de l'atténuer si nécessaire.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la nouvelle définition de l'indice de révision des loyers qui devrait permettre de modérer le renchérissement des loyers du parc privé et donc de freiner la progression des dépenses de logement dans le budget des locataires.

Cependant, votre commission constate la limite de cette mesure, qui ne porte que sur un seul des deux facteurs responsables de la hausse des loyers. Celle-ci s'explique en effet pour moitié par la revalorisation des loyers des locataires déjà installés et pour l'autre moitié par l'augmentation des loyers au moment d'une nouvelle location. Il est donc très probable que les loyers du parc locatif privé continueront d'augmenter plus rapidement que les prix à la consommation.

Par ailleurs, la mesure ne favorise pas à proprement parler la création de pouvoir d'achat, mais organise un transfert de pouvoir d'achat des propriétaires vers les locataires.

Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 - Réduction du montant maximum du dépôt de garantie exigible par le bailleur

Objet : Cet article vise à ramener de deux à un mois de loyer le montant maximum du dépôt de garantie qui peut être exigé du locataire par le bailleur.

I - Le dispositif proposé

L'article 22 de la loi n° 89-642 du 6 juillet 1989 dispose que le contrat de location signé entre un propriétaire privé et un locataire peut prévoir un dépôt de garantie pour garantir l'exécution des obligations du locataire.

Ce dépôt ne peut être supérieur à deux mois de loyer hors charges.

Cependant, malgré cette limite, le dépôt de garantie constitue un obstacle à l'accession au logement pour les personnes qui rencontrent des difficultés à avancer deux mois de loyer. Ces difficultés sont renforcées lorsque le dépôt de garantie se cumule avec le paiement du premier mois de loyer et parfois les honoraires d'une agence immobilière.

Le paragraphe I du présent article vise donc à alléger la charge que représente le dépôt de garantie, en limitant son montant à un mois de loyer. Il facilitera l'accession à la location, tout en permettant aux locataires concernés de récupérer un mois de dépôt de garantie, soit autant de pouvoir d'achat supplémentaire.

Le paragraphe II dispose par ailleurs, de manière habituelle en ce domaine, que ces dispositions seront applicables aux contrats de location conclus à compter de la publication de la loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a prévu que le dépôt de garantie peut être versé soit directement par le locataire, soit par l'intermédiaire d'un tiers.

Afin de faciliter l'accès à la location des personnes en situation financière fragile, le Gouvernement et le 1 % logement9(*) ont instauré le dispositif de l'avance « Loca-Pass », permettant aux organismes du 1 % logement d'avancer sous forme de prêt le dépôt de garantie demandé par le propriétaire quand le locataire signe son contrat de location. Ce prêt sans intérêt est remboursable en trente-six mensualités maximum.

Le 21 décembre dernier, le ministre du logement a signé un accord avec le 1 % logement prévoyant l'extension de l'avance Loca-pass à l'ensemble des locataires.

La modification apportée par l'Assemblée nationale assure donc la coordination juridique entre cet accord et la future loi en disposant que le dépôt de garantie peut être versé par un tiers, quelle que soit la situation financière du locataire.

III - La position de votre commission

Cet article atténue l'une des difficultés d'accès à la location pour les personnes disposant de revenus modestes. Il offre par ailleurs du pouvoir d'achat supplémentaire aux locataires, en leur permettant de ne plus verser qu'un mois de dépôt de garantie.

Cependant, il pourrait avoir un effet pervers, en conduisant des propriétaires réticents à ne pas mettre leur logement sur le marché, faute de garanties suffisantes. Il est donc indispensable que l'extension de l'avance Loca-pass soit rapidement mise en place.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 5 - Possibilité pour le bailleur ou l'emprunteur de percevoir directement les aides au logement

Objet : Cet article additionnel vise à permettre au bailleur ou au prêteur de recevoir directement l'allocation de logement social ou l'allocation de logement familial, à déduire du loyer ou de la mensualité de remboursement d'emprunt.

Il existe actuellement trois types d'allocation logement : l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement à caractère social (ALS) et l'allocation de logement à caractère familial (ALF).

Le droit en vigueur prévoit que les bailleurs ou les prêteurs peuvent demander à se voir verser directement l'APL, qu'ils déduisent alors du loyer payé par le locataire ou de la mensualité de remboursement d'emprunt.

Le présent article vise à étendre cette possibilité aux prêteurs ou aux bailleurs louant leur logement à des bénéficiaires des deux autres allocations logement, l'ALS et l'ALF.

Il vise donc à mettre fin à une inégalité juridique entre les propriétaires et à faire cesser les abus de certains locataires qui refusent de payer leur loyer tout en percevant leur allocation logement.

Il permet par ailleurs, en apportant de nouvelles garanties aux propriétaires, de mieux équilibrer un projet de loi jusqu'ici uniquement favorable aux locataires.

Votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.

* 3 Cf. rapport n° 203 (2004-2005) de Louis Souvet, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* 4 Elle prévoit une déduction forfaitaire des charges sociales patronales de 1,5 euro pour les entreprises d'au plus vingt salariés et de 0,5 euro pour les autres employeurs.

* 5 Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.

* 6 Le plafond mensuel des contributions à l'assurance chômage était de 10 728 euros en 2007.

* 7 L'article L. 442-12 prévoit même une période d'indisponibilité des droits de huit ans dans l'hypothèse où une entreprise employant au moins cinquante salariés ne s'est pas dotée d'un accord de participation dans le délai d'un an et se voit alors appliquer d'autorité le régime légal.

* 8 La dépense de consommation des ménages s'est élevée à 993,2 milliards d'euros en 2006 selon l'Insee.

* 9 Le « 1 % logement » est la dénomination usuelle des organismes qui gèrent les fonds destinés à la construction de logements sociaux et à l'accession à la propriété. Ces fonds sont financés par une cotisation de 0,95 % de la masse salariale, due par les entreprises du secteur privé non agricole de plus de dix salariés.