4. Les pouvoirs et l'organisation des travaux du Parlement
* L' avis sur les nominations effectuées par le Président de la République (article 4 du projet de loi constitutionnelle - article 13 de la Constitution).
Dans sa version initiale, le texte proposé par le Gouvernement prévoyait de soumettre les nominations concernant les emplois intéressant la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation à l'avis d'une commission unique constituée de membres de deux assemblées dont la loi organique aurait déterminé la composition et les modalités d'intervention.
L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif afin :
- d'une part, de confier le soin de formuler l'avis sur ces nominations à la réunion des deux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée ;
- d'autre part, d'interdire la nomination dans le cas où la réunion des commissions permanentes compétentes a émis un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
- enfin de renvoyer à la loi simple la détermination des commissions permanentes compétentes selon les emplois concernés ainsi que les modalités selon lesquelles les avis sont rendus.
Tout en marquant son hostilité au principe d'une commission unique commune aux deux assemblées dont la seule vocation aurait été de rendre un avis sur les désignations, le Sénat n'a cependant pas retenu le système proposé par l'Assemblée nationale qui, compte tenu des déséquilibres des effectifs entre les commissions des deux assemblées affaiblirait la représentation des sénateurs et leur influence dans la procédure. Il a donc adopté un dispositif inspiré de l'article 45 de la Constitution : une commission mixte paritaire issue des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée aurait rendu un avis sur les désignations sur lesquelles le Parlement est consulté -avis qui vaudrait véto lorsqu'une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés s'opposerait à la désignation.
En outre, le Sénat n'avait pas jugé nécessaire un renvoi à la loi organique ou à la loi simple dans la mesure où les règlements des assemblées constituent la base juridique adaptée pour fixer les conditions de mise en oeuvre de ces dispositions.
Les députés, en deuxième lecture, ont prévu que les nominations visées par l'article 4 du projet de loi constitutionnelle seraient effectuées après consultation de la commission permanente compétente de chaque assemblée -le chef de l'Etat ne pouvant procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.
Selon votre commission, ce dispositif constitue un compromis satisfaisant entre les positions du Sénat et de l'Assemblée nationale. Il répond aux préoccupations des sénateurs en permettant par deux avis séparés à chaque assemblée de faire entendre sa voix. Au reste, ce système, déjà appliqué pour la désignation du contrôleur général des lieux de privation de liberté, initialement proposé par votre commission des lois, présente également le mérite de la souplesse et de la simplicité.
Il impliquera un décompte des voix afin de vérifier si le nombre d'avis négatifs représente les trois cinquièmes des suffrages.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a rétabli le renvoi à une loi simple pour déterminer les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés. En revanche, comme l'avait souhaité le Sénat, il appartiendra aux règlements de chaque assemblée de fixer les conditions dans lesquelles les avis seront rendus.
* Information et autorisation du Parlement relatives aux interventions des forces armées à l'étranger (article 13 du projet de loi constitutionnelle - article 35 de la Constitution).
Le Sénat avait modifié le texte issu de l'Assemblée nationale sur deux points :
- en précisant le point de départ du délai de trois jours, introduit par les députés, dans lequel le Gouvernement doit, au plus tard, informer le Parlement d'une intervention militaire : ce délai court à compter du début de l'intervention ;
- en indiquant par souci d'homogénéiser cette procédure avec celle prévue par l'article 53 de la Constitution pour la ratification des accords internationaux, comme le proposait le « Comité Balladur », que l'autorisation de prolongation de l'intervention est donnée en vertu d'une loi.
Si l'Assemblée nationale a retenu la première de ces modifications, elle est revenue, sur le second point, au texte initial du Gouvernement. En effet, elle a jugé la procédure législative trop lourde : consultation du Conseil d'Etat sur le projet de loi, passage en Conseil des ministres, renvoi à une commission, convocation d'une CMP dans l'hypothèse où la procédure accélérée a été décidée et que les deux assemblées ne peuvent s'accorder, possibilité de saisine du Conseil constitutionnel.
Elle est donc revenue à une autorisation simple, indépendante d'une loi.
Elle prévoit, ce que le Sénat n'a jamais contesté, que le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de décider en dernier ressort sans reprendre la formule, maladroite, du texte initial qui ouvrait, de manière explicite, cette faculté, « en cas de refus du Sénat ».
Votre commission estime ce dispositif équilibré.
* Saisine du Conseil d'Etat sur une proposition de loi (art. 14 du projet de loi constitutionnelle - article 39 de la Constitution)
L'Assemblée nationale a rétabli la possibilité, supprimée par le Sénat en première lecture, pour le président d'une assemblée de soumettre pour avis au Conseil d'Etat, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée. Elle a néanmoins adopté un sous-amendement, à l'initiative du groupe socialiste, permettant à l'auteur de la proposition de loi de refuser que celle-ci soit soumise à l'avis du Conseil d'Etat.
Cette disposition est une simple faculté que la précision introduite en deuxième lecture par les députés a, en outre encadrée. Par ailleurs, les observations du Conseil d'Etat peuvent être utiles. Votre commission était favorable en première lecture à cette disposition.
* Possibilité pour les présidents des assemblées d'opposer l'irrecevabilité fondée sur une méconnaissance du domaine de la loi (article 15 du projet de loi constitutionnelle - article 41 de la Constitution)
Le Sénat avait supprimé, en première lecture, la faculté -actuellement réservée au Gouvernement- donnée au président d'une assemblée d'opposer l'irrecevabilité lorsqu'une proposition de loi ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38. Il avait notamment souligné qu'il était malaisé, en pratique, de faire une séparation stricte entre les domaines de la loi et du règlement, et, sur le fond, qu'il appartenait, au premier chef, au Gouvernement, d'assurer le respect de sa compétence réglementaire.
L'Assemblée nationale a jugé utile de rétablir cette disposition. L'irrecevabilité de l'article 41 étant, contrairement à l'irrecevabilité, absolue, de l'article 40, une simple faculté , votre commission estime qu'il appartiendra à chaque assemblée de définir elle-même les modalités de mise en oeuvre de cette disposition et de ménager ainsi la souplesse nécessaire à son application.
* Discussion en séance publique sur le texte de la commission et délais entre le dépôt de la transmission d'un texte et son examen en séance publique (art. 16 du projet de loi constitutionnelle - article 42 de la Constitution)
Le Sénat avait considéré, en première lecture, que la discussion en séance publique sur le texte de la commission rendait d'autant plus nécessaire des délais minimaux entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance plénière. Elle avait ainsi modifié le dispositif issu de la première lecture à l'Assemblée nationale sur trois points :
- l' allongement des délais portés de six à huit semaines entre le dépôt d'un texte et son examen devant la première assemblée saisie et de trois à cinq semaines entre la transmission et l'examen devant la seconde assemblée saisie ;
- la garantie de ces délais pour les textes pour lesquels la procédure accélérée a été décidée (nouvelle désignation proposée en première lecture par les députés pour les déclarations d'urgence) dans la mesure où ils font l'objet d'une seule lecture devant chaque assemblée ;
- en contrepartie, la levée de ces délais , après consultation de la Conférence des présidents de l'assemblée concernée, pour les textes qui répondent à une situation urgente .
L'Assemblée nationale a souhaité exclure l'application des délais pour les textes faisant l'objet d'une procédure accélérée et supprimé en conséquence la « soupape de sécurité » instituée par le Sénat avec la référence à une situation urgente.
Tout en réintroduisant le délai de six semaines entre le dépôt d'un texte et son examen devant la première assemblée saisie, elle a, en revanche, retenu un délai de quatre semaines entre la transmission d'un texte et son examen devant la seconde assemblée saisie, durée plus proche de celle souhaitée par le Sénat en première lecture.
Sans doute le dispositif proposé ne présente-t-il pas les mêmes garanties que celles retenues par le Sénat, en première lecture.
Cependant, ces délais sont des garanties minimales. Selon la taille et la nature des textes, ils pourront être prolongés dans le cadre du dialogue entre le Gouvernement et les assemblées lors de l'établissement de l'ordre du jour. On constate en effet qu'un délai adapté de préparation de l'examen des textes facilite leur examen serein et complet. Votre commission forme en outre le voeu que l'exécutif fasse un usage mesuré des prérogatives lui permettant de réduire ces délais pour certaines catégories de textes s'agissant, en particulier, de ceux qui font l'objet d'une procédure accélérée. En effet, comme l'avait déjà souligné votre rapporteur, lors des débats en première lecture, la limitation à une lecture d'un texte devant chaque assemblée impose, dans l'intérêt d'une bonne législation, un examen d'autant plus attentif.
Par cohérence, les députés ont également rétabli le dispositif relatif aux lois organiques (article 20 du projet de loi constitutionnelle - article 46 de la Constitution) : le délai minimal de quinze jours avant l'examen des textes soumis à la première assemblée saisie serait applicable lorsque la procédure accélérée a été décidée et non, comme l'avait prévu le sénat en cas de « situation urgente ».
* L' exercice du droit d'amendement (articles 18 et 19 du projet de loi constitutionnelle - articles 44 et 45 de la Constitution)
Le projet de loi constitutionnelle précisait, dans sa version initiale, que le droit d'amendement s'exerce en séance ou en commission « selon les conditions et limites fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».
Le Sénat avait supprimé, d'une part, la mention aux « limites » incluses, à son sens, dans celle de conditions, d'autre part, la référence à la loi organique qui lui paraissait restreindre la compétence de principe reconnue en cette matière aux règlements des assemblées. Par ailleurs, la rédaction proposée par le Sénat permettait aussi de marquer que les dispositions adoptées par les assemblées ne pouvaient concerner l'exercice, par le Gouvernement, de son droit d'amendement.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté une formule de compromis maintenant la suppression de « limites » mais revenant au renvoi à la loi organique afin de fixer un cadre commun aux conditions d'exercice du droit d'amendement par le Gouvernement et les parlementaires.
En outre, les députés ont souhaité rétablir la disposition introduite en première lecture par l'Assemblée nationale et supprimée par le Sénat, selon laquelle « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Il n'est pas certain que cette formule soit plus favorable que la jurisprudence du Conseil constitutionnel exigeant que les amendements ne soient « pas dépourvus de tout lien » avec l'objet du projet ou de la proposition déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Il est vrai cependant que cette jurisprudence a pu varier au cours des dernières années et que la proposition de l'Assemblée nationale aura pour mérite de fixer dans la Constitution les conditions de recevabilité des amendements en première lecture.
* Les modalités de répartition de l'ordre du jour (article 22 du projet de loi - article 18 de la Constitution)
La nouvelle organisation de l'ordre du jour dans le système issu des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture, s'articulait autour de six points :
- l'ordre du jour est fixé dans chaque assemblée par la conférence des présidents,
- deux semaines sur quatre sont réservées par priorité à l'examen des textes demandés par le Gouvernement 4 ( * ) ,
- une des deux semaines réservée au Parlement sera par priorité consacrée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques,
- sur les deux semaines réservées en principe au Parlement, le Gouvernement pourrait demander l'inscription par priorité des projets de lois de finances et financement de la sécurité sociale ; il pourrait en outre, sur la semaine qui n'est pas consacrée au contrôle, demander l'inscription des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins ainsi que des projets de lois relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation visées par l'article 35 de la Constitution (autorisation de guerre et autorisation de prolongation d'une intervention des forces armées à l'étranger),
- un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour déterminé à l'initiative des groupes parlementaires qui ne disposent pas de la majorité au sein de la conférence des présidents,
- une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions au Gouvernement.
Le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait estimé que la possibilité donnée au Gouvernement d'obtenir l'inscription de plusieurs catégories de textes sur l'ordre du jour réservé en principe aux assemblées limitait beaucoup, en pratique, la portée des nouvelles prérogatives conférées au Parlement.
Aussi avait-il opté pour un système apparemment moins favorable -puisque une semaine sur trois seulement aurait été réservée au Parlement- mais en fait plus protecteur dans la mesure où cette semaine aurait été « sanctuarisée » : chaque assemblée y aurait inscrit les textes ou les débats de son choix, y compris d'ailleurs à l'initiative du Gouvernement, à la condition cependant qu'elle l'accepte.
Le Sénat avait également, par souci de souplesse, donné aux assemblées -et non aux conférences des présidents- la faculté de déterminer l'ordre du jour des assemblées. En outre, il avait introduit la notion de programme législatif établi par le Gouvernement afin de donner une plus grande lisibilité au travail parlementaire. Par ailleurs, il avait précisé que la séance mensuelle prévue par le projet de loi était réservée par chaque assemblée « aux initiatives des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celles des groupes minoritaires ». Enfin, le Sénat avait adopté un amendement présenté par M. Christian Cointat établissant l'obligation de délibérer dans les six mois d'une proposition de loi transmise par l'autre assemblée.
Tout en reconnaissant que le système proposé par le Sénat n'était pas « dénué de réalisme » 5 ( * ) l'Assemblée nationale a souhaité revenir pour l'essentiel au dispositif qu'elle avait voté en première lecture sous réserve de deux points pour lesquels la rédaction du Sénat a été conservée :
- la fixation de l'ordre du jour par chaque assemblée et non par la Conférence des présidents (de la sorte, une modification imprévue de l'ordre du jour n'impliquera pas nécessairement la convocation de la Conférence des présidents) ;
- la définition des groupes de l'opposition et des groupes minoritaires auxquels sera réservée la séance mensuelle.
Même s'il ne répond pas à toutes les attentes exprimées par notre assemblée lors de la première lecture, ce dispositif marque cependant une avancée par rapport au droit en vigueur.
D'abord, l'ordre du jour serait fixé par les assemblées, et non comme aujourd'hui par le Gouvernement.
Ensuite, une journée de séance mensuelle serait réservée aux groupes minoritaires ou de l'opposition. Jusqu'alors celle-ci était partagée entre tous les groupes. Il s'agit donc d'une avancée notable au bénéfice de l'opposition qui aura seule désormais la garantie de pouvoir inscrire des initiatives législatives à l'ordre du jour.
En effet, le principe selon lequel une des deux semaines réservées au Parlement est consacrée au contrôle peut apparaître rigide. Toutefois, la priorité reconnue au contrôle n'implique pas l'exclusivité et la Conférence des présidents pourrait également décider de compléter l'ordre du jour par des initiatives législatives 6 ( * ) .
La nouvelle formulation de l'article 48 ne prendra toute sa portée que si le Gouvernement s'autodiscipline pour faire un usage mesuré des prérogatives qui lui permettent d'inscrire certains textes à l'ordre du jour réservé par principe au Parlement. A défaut -c'est-à-dire s'il débordait systématiquement de sa moitié de l'ordre du jour- l'exposé des motifs selon lequel « l'autre moitié (est) à la libre disposition des assemblées » n'aurait été qu'un trompe-l'oeil.
* L' engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte (article 23 du projet de loi constitutionnelle - article 49 de la Constitution)
Le Sénat avait estimé nécessaire en première lecture de préserver l'efficacité de l'action gouvernementale en permettant que la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution puisse être appliquée, après délibération du Conseil des ministres, non seulement aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, mais aussi après consultation par le Premier ministre de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale à tout autre texte.
Les députés ont préféré revenir au texte initial du projet de loi constitutionnelle limitant l'utilisation de cette procédure :
- d'une part, aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ;
- d'autre part, à un autre projet ou une autre proposition de loi par session.
Selon votre commission, cet encadrement ne devrait pas mettre en cause l'efficacité de l'exécutif garantie par d'autres dispositions : la définition du domaine législatif, la possibilité de recours au vote bloqué, les procédures des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale ou l'encadrement de la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement.
* La déclaration à caractère thématique du Gouvernement devant les assemblées (article 23 bis du projet de loi constitutionnelle - article 50-1 de la Constitution)
Les députés avaient institué en première lecture une déclaration à caractère thématique du Gouvernement devant les assemblées comme une alternative aux résolutions qu'ils n'avaient pas, par ailleurs, souhaité inscrire dans la Constitution. Rétablissant le droit de voter des résolutions, le Sénat avait par conséquent supprimé l'article 23 bis . Tout en acceptant la disposition permettant de voter des résolutions, l'Assemblée nationale a maintenu la faculté pour le Gouvernement, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire, de faire une déclaration sur un sujet déterminé.
Cette disposition peut, en effet, être utile dans la mesure où les questions orales avec débat, pratiquées régulièrement au Sénat, sont en revanche tombées en désuétude à l'Assemblée nationale. Les députés ont précisé le texte qu'ils avaient adopté en première lecture en indiquant que le débat pouvait être suivi d'un vote à la condition que le Gouvernement l'ait décidé.
* Les commissions d'enquête (art. 24 du projet de loi constitutionnelle - art. 51-2 nouveau de la Constitution)
L'Assemblée nationale a adopté un amendement afin de consacrer dans la Constitution les commissions d'enquête instituées par l'ordonnance 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
Le nouvel article 51-2 inséré dans la Constitution renvoie à la loi la détermination des règles d'organisation et de fonctionnement de ces commissions et au règlement de chaque assemblée les conditions dans lesquelles elles sont créées.
Comme le relèvent les auteurs de l'amendement, la création des commissions d'enquête pourra « le cas échéant, être une des prérogatives accordées [par le projet de révision] aux différents groupes parlementaires ».
Cette disposition répond aux engagements pris par le Gouvernement lors des débats au le Sénat en première lecture.
* 4 Subsiste néanmoins la faculté existant actuellement de compléter cet ordre du jour en fin de séance lorsque les points demandés par le Gouvernement sont épuisés.
* 5 Rapport fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale par M. Jean-Luc Warsmann, deuxième lecture, n° 1009, 2 juillet 2008, p. 152. Comme l'observait le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'opposition du Gouvernement à l'amendement sénatorial « ne faisait apparaître qu'avec plus de force la crainte de la commission des lois que le partage optiquement égalitaire proposé par l'article dans sa rédaction initiale soit, dans les faits, très défavorable au Parlement ».
* 6 Telle est d'ailleurs l'interprétation retenue par M. Jean-Luc Warsmann qui est à l'origine de cette disposition : il serait possible à l'assemblée concernée de « consacrer tout ou partie de cet ordre du jour réservé à l'examen des projets ou des propositions de loi » (rapport de 1 ère lecture, Assemblée nationale, p. 376).