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Projet de loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail

 

N° 470

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juillet 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après déclaration d'urgence, portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail,

Par M. Alain GOURNAC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, M. Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

969, 992, 999 et T.A. 170

Sénat :

448 (2007-2008)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs

Ce projet de loi, fruit de plusieurs années de réflexion et de concertation avec les partenaires sociaux, traite de deux sujets majeurs, la démocratie sociale et le temps de travail.

Reprenant les conclusions d'une position commune approuvée par plusieurs organisations représentatives, il propose de refonder les règles de représentativité des organisations syndicales de salariés, de moderniser les règles de validité des accords collectifs et de réviser, en conséquence, les dispositions relatives à la vie syndicale en entreprise. Jamais réforme aussi ambitieuse n'a été engagée dans ces différents domaines depuis les années soixante.

En revanche, le texte s'éloigne de la position commune en matière de durée du travail. Il vise à rompre définitivement avec la logique malthusienne de partage du travail que les lois Aubry avaient consacrée voici dix ans. Il procède à une simplification considérable des règles applicables - ce qui est en soi suffisamment rare pour être souligné - et donne la priorité à la négociation d'entreprise, ce qui témoigne de la confiance accordée aux partenaires sociaux.

Votre commission soutient la décision du Gouvernement de s'écarter de la position commune sur ce thème, considérant qu'il appartient au pouvoir politique de prendre ses responsabilités et de mettre en oeuvre les engagements pris devant les Français lorsqu'il apparaît que les partenaires sociaux ne peuvent parvenir à dégager un compromis.

Les deux volets du texte, même s'ils auraient pu fournir la matière de projets de loi distincts vu l'ampleur des sujets traités, sont en réalité intrinsèquement liés. Le temps de travail a en effet vocation à devenir un des sujets de négociation privilégié dans les entreprises et dans les branches. Les intérêts des salariés seront défendus par des syndicats plus représentatifs et la légitimité des accords collectifs en sortira renforcée.

Il serait faux de prétendre que ce projet de loi est consensuel : son élaboration a provoqué plusieurs lignes de fractures qui ont opposé les organisations syndicales et patronales, divisé les organisations syndicales et patronales entre elles et conduit les partenaires sociaux et le Gouvernement à s'affronter. Il est d'autant plus essentiel, dans ce contexte, que la majorité sénatoriale fasse preuve d'unité pour le soutenir.

Votre commission forme cependant le voeu que les tensions qui sont apparues au cours des dernières semaines n'auront pas d'effets durables et n'entraveront pas la poursuite des négociations en cours ou à venir, qu'elles portent sur la réforme de la formation professionnelle, sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ou sur l'assurance chômage. L'annonce par le Premier ministre d'une « charte du dialogue social » devrait contribuer à lever certaines incompréhensions.

I. LA RÉNOVATION DE LA DÉMOCRATIE SOCIALE

La première partie du projet de loi propose une réforme de grande ampleur de la représentativité syndicale et des règles de validité des accords collectifs et pose les premiers jalons d'une réforme du financement des organisations syndicales. Elle s'inspire directement des dispositions de la position commune du 9 avril 2008.

A. LA NÉCESSAIRE REFONDATION DES RÈGLES DE LA REPRÉSENTATIVITÉ SYNDICALE

Les règles relatives à la représentativité des organisations syndicales ont peu évolué depuis une quarantaine d'années. Elles paraissent aujourd'hui inadaptées, en raison notamment du développement de la technique de l'accord dérogatoire. S'inspirant des préconisations du rapport Hadas-Lebel, les partenaires sociaux ont défini les grandes orientations d'une réforme de la représentativité, que le projet de loi décline fidèlement.

1. Les critères actuels de représentativité

a) Des règles anciennes

* Les critères de représentativité syndicale

La notion de syndicat représentatif est inséparable de la présence d'une pluralité d'organisations syndicales. Elle est inconnue dans les pays, comme la Grande-Bretagne ou la Suède, où une organisation syndicale occupe une position dominante. Dans la période de l'immédiat après-guerre, la fragmentation du paysage syndical a amené les pouvoirs publics à fixer les critères permettant de déterminer quelles organisations syndicales sont réellement représentatives des salariés.

Une circulaire dite Parodi du 28 mai 1945 a fixé les critères de la représentativité syndicale, repris ensuite par la loi du 11 février 1950. Ces critères, énumérés à l'article L. 2121-1 du code du travail, sont les suivants :

- les effectifs ;

- l'indépendance ;

- les cotisations ;

- l'expérience et l'ancienneté ;

- l'attitude patriotique durant l'Occupation.

Ces critères ont été complétés par la jurisprudence, qui s'attache à prendre en considération l'audience des syndicats, leur activité et leur influence.

* La procédure de reconnaissance de la représentativité syndicale

Un syndicat peut demander à être reconnu représentatif au niveau de l'entreprise, de la branche ou au niveau national.

Au niveau de l'entreprise, l'employeur ou un syndicat peuvent contester la représentativité d'une autre organisation syndicale devant le tribunal d'instance, qui statue en premier et en dernier ressort. Le syndicat dont la représentativité est contestée doit alors apporter la preuve qu'il remplit les critères fixés par le code du travail ou par la jurisprudence.

Au niveau de la branche professionnelle, le principe est celui de l'acceptation mutuelle de chacun des syndicats pour la négociation. Si la représentativité d'un syndicat est contestée par l'une des organisations présentes ou si un syndicat non convoqué demande à participer à la négociation, il est possible de saisir le tribunal d'instance dans les mêmes conditions que pour la reconnaissance de la représentativité au niveau de l'entreprise. Il est également possible de saisir le ministre du travail, qui peut alors diligenter une enquête afin de déterminer la représentativité du syndicat. La décision du ministre peut ensuite être contestée devant le Conseil d'État.

Au niveau national interprofessionnel, il est également possible soit de saisir le tribunal, soit de saisir le ministre pour lui demander de reconnaître la représentativité d'une organisation.

En 2003, l'Union nationale des syndicats autonomes (Unsa) a ainsi demandé au ministre du travail, alors François Fillon, de reconnaître sa représentativité au niveau national interprofessionnel. Devant le silence du ministre, valant décision implicite de rejet, elle a saisi le Conseil d'État, qui a rejeté sa requête au motif que son audience était encore trop réduite dans la majeure partie du secteur privé.

* La présomption irréfragable de représentativité

Le système français de représentativité syndicale présente un trait original : depuis un arrêté du 31 mars 1966, cinq confédérations syndicales bénéficient d'une présomption irréfragable de représentativité. En conséquence, tout syndicat affilié à l'une de ces confédérations est considéré comme représentatif, que ce soit au niveau de la branche, au niveau territorial ou au niveau de l'entreprise, et il est impossible d'en apporter la preuve contraire.

Les cinq confédérations qui en bénéficient sont aussi celles qui structurent la vie syndicale dans notre pays. Il s'agit de :

- la confédération générale du travail (CGT), créée en 1895 ;

- la confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO), née en 1947 d'une scission de la précédente : certains membres de la CGT ont refusé à l'époque son rapprochement avec le Parti communiste ;

- la confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), fondée en 1919 ;

- la confédération française démocratique du travail (CFDT), née d'une scission de la précédente : en 1964, une majorité des adhérents de la CFTC a en effet décidé de renoncer à la référence au christianisme ;

- la confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) : crée en 1944, la CGC rassemble, à l'origine, uniquement des cadres ; pour élargir son audience aux techniciens et agents de maîtrise, elle est devenue en 1981 la CFE-CGC.

* Les prérogatives des organisations représentatives

Au niveau national, les cinq organisations représentatives fixent les règles de l'assurance chômage et gèrent l'Unedic ; elles siègent au conseil d'administration des caisses de sécurité sociale, des caisses de retraite complémentaire et des organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle.

Au niveau de l'entreprise, les syndicats représentatifs peuvent, si l'entreprise compte plus de cinquante salariés, créer une section syndicale et désigner un délégué syndical. Ils sont également les seuls à pouvoir présenter des candidats au premier tour des élections professionnelles ; un deuxième tour, auquel d'autres listes peuvent participer, est organisé seulement si le nombre de votants au premier a été inférieur à la moitié des électeurs inscrits.

A tous les niveaux, les syndicats représentatifs sont enfin les seuls à pouvoir négocier et signer des accords collectifs.

b) ...devenues progressivement inadaptées

Les critères de la représentativité syndicale, posés il y une cinquantaine d'années, et la liste des organisations représentatives, inchangée depuis plus de quarante ans, ont incontestablement vieilli.

Ainsi, les critères de représentativité définis par le code du travail n'intègrent pas les critères d'audience, d'activité ou d'influence retenus par la jurisprudence. Le critère relatif à l'attitude patriotique pendant l'Occupation présente en outre un caractère particulièrement daté1(*).

La présomption irréfragable de représentativité accordée à certaines confédérations peut ensuite aboutir à des situations inéquitables : un syndicat faiblement implanté dans une entreprise, mais affilié à l'une des cinq grandes confédérations, bénéficie automatiquement des prérogatives reconnues aux organisations représentatives, alors qu'un syndicat plus influent, mais non affilié à l'une de ces confédérations, devra s'engager dans une procédure de reconnaissance aux résultats aléatoires. Le recours au juge est de plus en plus fréquent de la part d'organisations « émergentes », qui demandent à être reconnues représentatives ou qui voient leur représentativité contestée.

La présomption irréfragable de représentativité accordée à cinq organisations a contribué à figer le paysage syndical et a accentué son émiettement. De nouveaux syndicats sont apparus, comme l'Unsa ou les syndicats Sud, nés d'une scission de la CFDT en 1988, sans qu'aucun regroupement n'intervienne entre les cinq grandes confédérations.

L'évolution des règles de conclusion des accords collectifs soulève une autre difficulté.

Traditionnellement, et conformément au principe de faveur, les accords collectifs ne pouvaient comporter que des stipulations plus avantageuses pour les salariés que celles figurant dans le code du travail. Depuis l'ordonnance n° 82-41 du 16 janvier 1982, il est cependant possible de déroger, dans les cas et dans les limites fixées par la loi, aux dispositions légales et règlementaires ou aux stipulations conventionnelles d'un niveau supérieur. La technique de l'accord dérogatoire n'a cessé d'être étendue depuis cette date, notamment par la loi Fillon du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

L'existence d'accords dérogatoires pose en termes nouveaux la question de la représentativité syndicale, dans la mesure où elle conduit à s'interroger sur la légitimité des organisations signataires. Jusqu'à présent, ce problème de légitimité a été résolu par la technique de l'opposition, qui permet aux syndicats majoritaires aux dernières élections professionnelles dans l'entreprise de s'opposer à un accord conclu par des organisations minoritaires. Il n'en reste pas moins qu'un accord signé par une seule organisation représentative, même très minoritaire, peut valablement s'appliquer si les autres syndicats n'exercent pas leur droit d'opposition. Il paraît donc préférable, pour consolider la démocratie sociale, de veiller à ce que les accords collectifs soient soutenus par des syndicats bénéficiant d'un socle de légitimité incontesté.

Pour ce faire, la position commune du 9 avril 2008 propose de réformer les critères de représentativité syndicale, en donnant une place centrale à l'audience, mesurée lors des élections professionnelles, et de faire évoluer en conséquence les règles de validité des accords collectifs.

* 1 Ce dernier critère avait d'abord été supprimé à l'occasion de la recodification du code du travail. Mais le Sénat avait choisi de le rétablir, sur proposition de votre commission, afin d'inciter les partenaires sociaux à réfléchir, dans le cadre de la réforme de la représentativité syndicale, à une actualisation de ce critère.