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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 : Equilibres financiers généraux

 

B. LE CADRE D'ACTION

1. Les pistes ouvertes par la commission

Votre commission est persuadée depuis longtemps de la nécessité de fixer un cadre juridique strict destiné à empêcher la prolifération de dispositifs dérogatoires. Elle avait d'ailleurs tenté, mais en vain, d'inscrire une disposition de cette nature dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Par la suite, à l'initiative de son président et de votre rapporteur, elle a fait voter une proposition de loi organique par le Sénat2(*) pour tenter de limiter le développement des niches sociales, en raison de leur impact de plus en plus lourd sur les comptes sociaux. Là encore, malgré un vote favorable du Sénat le 22 janvier 2008, l'initiative prise n'a pas été suivie d'effet, ce que nous continuons à déplorer.

2. Les règles de gouvernance du projet de loi de programmation des finances publiques

Le projet de loi de programmation des finances publiques comporte, outre une trajectoire chiffrée des recettes, des dépenses et des soldes, plusieurs articles destinés à favoriser une plus grande discipline tant en matière budgétaire que pour les finances de la sécurité sociale.

Sur les recettes, plusieurs articles édictent des règles nouvelles qui devraient encadrer plus strictement les modalités de création de nouvelles « niches » au sein des ressources publiques. Votre commission se félicite de l'inscription de ces règles de bonne gouvernance dans le projet de loi actuellement en cours de discussion devant le Parlement. Il importera maintenant de veiller à leur entière application.

Les mesures du projet de loi de programmation des finances publiquesdestinées à encadrer les dispositifs d'exonération de charges sociales

Afin de respecter les principes énoncés dans la programmation, le projet de loi définit plusieurs règles de bonne gouvernance et d'encadrement des dépenses fiscales et des niches sociales. Ces règles sont inscrites aux articles 9 à 11 du projet de loi.

L'article 9 fixe le principe de l'interdiction de l'adoption de mesures nouvelles qui auraient pour conséquence la diminution des ressources affectées au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale.

Cette contrainte s'apprécie sur l'ensemble de la période de programmation afin d'éviter les effets amplificateurs liés au cycle économique mais sous réserve d'un suivi attentif dans le cadre du bilan annuel de mise en oeuvre de la loi de programmation.

L'article 10 pose une règle de gage : toute création ou extension d'une niche fiscale ou sociale devra être compensée par la suppression ou la diminution d'une autre de ces niches pour un montant équivalent.

Cette règle s'apprécie pour l'ensemble des changements législatifs intervenus en cours d'année, dans le domaine fiscal, d'une part, dans le champ social, d'autre part.

L'article 11 prévoit que, chaque année, avant le 15 octobre, le Gouvernement présente au Parlement un objectif annuel de coût des « niches » fiscales et sociales, ainsi qu'un bilan des dispositifs créés, modifiés ou supprimés au cours de l'année qui précède. Par ailleurs, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur d'une nouvelle mesure, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport d'évaluation de l'efficacité et du coût de la mesure considérée. Enfin, avant le 1er janvier 2012 - date ramenée par l'Assemblée nationale au 30 juin 2011 -, tous les dispositifs actuellement en vigueur devront avoir été évalués.

* 2 Proposition de loi organique n° 140 (2007-2008) d'Alain Vasselle et Nicolas About tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice.