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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention sont fixées à 530 millions d'euros en AE et 167 millions d'euros en CP.

a) Les bonifications des prêts de l'AFD à l'outre-mer

Des bonifications sont accordées à l'AFD pour des projets au profit de collectivités publiques et PME outre-mer, à hauteur de 30 millions d'euros en AE et 34 millions d'euros en CP, essentiellement pour des engagements antérieurs à 2009. Ces prêts financent notamment, dans le respect des règles communautaires, des infrastructures, des projets environnementaux, des équipements scolaires, et dans les collectivités du Pacifique, des investissements dans les secteurs de l'agriculture, de l'élevage et de la pêche.

La JPE ne permet pas de distinguer ce qui relève de l'APD. Cette part est sans doute minoritaire, puisque seules les collectivités de Mayotte et Wallis-et-Futuna sont considérées comme éligibles à l'APD par le CAD.

b) Les bonifications des prêts de l'AFD aux Etats étrangers

Un montant de 16 millions d'euros de CP est demandé au titre des bonifications d'intérêts versées à l'AFD dans le cadre de ses prêts concessionnels aux Etats étrangers. Ces CP correspondent à un besoin de financement de 116 millions d'euros, après déduction de l'autofinancement par l'AFD par prélèvement sur son résultat courant avant impôt.

La mobilisation désormais habituelle des bénéfices de l'AFD, tant au titre de prêts concessionnels que des C2D, peut certes se justifier par une pénurie de crédits budgétaires et la croissance du total de bilan de l'Agence, mais n'en constitue pas moins une débudgétisation par contraction de recettes et de dépenses, contraire aux principes de la LOLF.

c) Les bonifications pour l'initiative de lutte contre le changement climatique

En application des décisions prises lors du sommet du G8 de juillet 2008, la France s'est engagée à contribuer pour 500 millions de dollars au fonds « technologies propres », via des projets et un prêt très concessionnels de l'AFD. Les termes précis de ce prêt sont encore en cours de négociation et la bonification correspondante ne sera décaissée sur le programme 110 qu'à compter de 2010. Une ouverture de 176 millions d'euros d'AE est néanmoins demandée.

d) Le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM)

Le FFEM, géré par l'AFD et créé en 1994 pour promouvoir la coopération bilatérale en matière d'environnement, permet à la France de mieux affirmer sa priorité géographique de concentration sur la ZSP (l'Afrique et la Méditerranée représentent les deux tiers des engagements), en cohérence avec les objectifs du Fonds pour l'environnement mondial (FEM).

Une nouvelle reconstitution quadriennale pour 2007-2010 a été décidée en 2006 et s'est traduite par l'ouverture de 70,2 millions d'euros d'AE en 2007, conduisant à une demande de 22 millions d'euros de CP en 2009, après 15 millions d'euros en 2008.

Votre rapporteur spécial estime que la question du maintien de ce fonds après 2010 se pose du fait de la relative dispersion des objectifs (six secteurs d'intervention), du faible montant unitaire des projets au regard des enjeux, et d'un ciblage géographique contradictoire avec les objectifs de l'AFD de préservation des biens publics mondiaux dans les pays émergents. Plutôt que de doublonner le FEM par une structure française, il serait sans doute plus opportun de porter les efforts sur le renforcement de l'influence française sur les orientations du FEM, conformément à la doctrine prévalant pour les autres fonds multilatéraux.

e) L'aide budgétaire aux Etats d'Afrique et de l'Océan Indien

L'aide budgétaire sectorielle à destination des Etats d'Afrique et de l'Océan indien, essentiellement mise en oeuvre par l'AFD pour le compte du MINEIE, devrait mobiliser en 2009 50 millions d'euros en AE et 40 millions d'euros en CP, dont 40 millions d'euros sous forme d'aides régionales au profit de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale - CEMAC - et de l'Union économique et monétaire ouest-africaine - UEMOA (30 millions d'euros en 2008).

La JPE rappelle la doctrine d'emploi des aides budgétaires globales (ABG), validée par le conseil de surveillance de l'AFD le 28 mars 2007 et fondée sur des principes de prévisibilité, de gestion axée sur les résultats et d'alignement. On distingue deux types d'ABG :

- les aides de stabilisation macroéconomique à court terme, conditionnées par l'obtention d'un programme approuvé par le FMI ;

- et les aides de réduction de la pauvreté à moyen terme, pour lesquelles les pays demandeurs doivent répondre à trois critères : mettre en oeuvre une politique macroéconomique saine et soutenable, présenter une stratégie nationale de croissance et de réduction de la pauvreté assortie d'un dispositif de suivi et d'évaluation, bénéficier d'une évaluation positive du système de gestion des finances publiques.

En 2007, 89 millions d'euros de crédits ont été engagés et 59 millions d'euros décaissés par l'AFD. En 2008, les ressources disponibles s'établissent à 72 millions d'euros et contribuent notamment à l'effort en faveur des pays touchés par la crise alimentaire (Burundi, Comores, Haïti, Niger, République centrafricaine, Togo), en soulageant les tensions sur leurs finances publiques par des aides ciblées.

Rappelons que lors de la conférence de Paris du 25 janvier 2007, la France a annoncé une aide au Liban (qui n'est pas imputée sur cette sous-action) pour la mise en oeuvre de son programme de réformes économiques, à hauteur de 500 millions d'euros, dans le cadre du programme post-conflit mis en place par le FMI. Ce soutien, intégralement mis en oeuvre par l'AFD, comprend une ligne de crédit octroyée aux banques libanaises (125 millions d'euros) et un prêt d'ajustement structurel pour le solde, décaissé en trois tranches et bénéficiant de la garantie de l'Etat français52(*).

f) La coopération technique au titre du FASEP

Des montants de 19 millions d'euros d'AE et 42 millions d'euros de CP sont demandés pour les études de faisabilité de projets et prestations d'assistance ou de coopération institutionnelle et économique du FASEP-Etudes. Ils incluent le financement des études relatives au projet de ligne à grande vitesse (LGV) au Maroc, que la France a décidé de cofinancer en janvier 2008 et pour lequel 75 millions d'euros ont été engagés53(*).

Les dossiers du FASEP concernent essentiellement les pays émergents. Ainsi sur 44 dossiers examinés en 2007 et au premier semestre de 2008, seuls 11 avaient trait aux pays de la ZSP (Cambodge, Maroc, Tunisie et Vietnam) et la Chine était bénéficiaire de 8 opérations. Les secteurs privilégiés sur la même période sont l'eau (31 % des financements), les transports (21 %, hors projet de ligne à grande vitesse au Maroc) et l'énergie (16 %).

Le MINEIE fait valoir le succès de cet instrument, qui permet à des entreprises françaises, notamment des PME, de se positionner sur des marchés très concurrentiels et d'acquérir une notoriété auprès des décideurs locaux, de pays voisins et des bailleurs multilatéraux. L'indicateur 4.1 précité illustre ainsi que pour 80 % des études terminées, une ou plusieurs entreprises françaises ont participé au projet.

Une réforme visant une simplification de la procédure est en cours, ce qui devrait permettre de faciliter l'accès aux financements du FASEP et d'élargir ainsi le champ des entreprises bénéficiaires (notamment les PME installées en province), et de proposer une offre compétitive par rapport aux concurrents de la France qui disposent d'instruments comparables.

g) Le renforcement des capacités commerciales

Le Programme bilatéral de renforcement des capacités commerciales (PRCC) a été mis en place par la France en 2002 et est cogéré par l'AFD et la DGTPE. Il constitue un élément de la participation française à l'effort global des Etats membres de l'OMC, notamment européens, pour porter leur aide au commerce bilatérale à hauteur d'un milliard d'euros par an à partir de 201054(*).

Le premier PRCC triennal (2002-2005), doté de 25 millions d'euros d'AE (dont 10 financés par l'AFD), a permis de conduire des actions couvrant le développement des capacités d'exportation et l'amélioration de réglementations commerciales. Le bilan positif sur les 18 projets engagés a conduit à la reconduction du programme pour la période 2006-2008, selon les mêmes modalités financières. Le PRCC 2 vise également une efficacité accrue avec une simplification des procédures et du déroulement des projets55(*). Au 30 juin 2008, 12 projets avaient été engagés dans 8 pays au titre du PRCC 2, pour un montant de 15,7 millions d'euros.

La visibilité du PRCC, confirmée par la première évaluation externe remise en septembre 2008, se traduira par la mise en oeuvre d'un nouveau PRCC 3, avec un niveau d'engagement de 15 millions d'euros sur 3 ans, compte tenu des contraintes budgétaires. L'AFD pourrait envisager la parité du cofinancement et passer ainsi de 10 à 15 millions d'euros. Enfin, de nouvelles orientations stratégiques doivent être définies pour que le PRCC 3 réponde aux problématiques sur les Accords de partenariat économique56(*) (APE) et la sécurité alimentaire. En matière de sécurité alimentaire, une orientation claire serait portée sur l'appui aux filières agricoles et alimentaires, non seulement d'exportation mais également destinée au marché local.

* 52 En application de l'article 87 de la loi de finances rectificative pour 2007 n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 53 Le financement français repose également sur un concours de la Réserve pays émergents et un prêt concessionnel de l'AFD, qui bénéficie d'une garantie de l'Etat (plafonnée à 200 millions d'euros) en application de l'article 103 de la loi de finances rectificative pour 2007.

* 54 Les engagements financiers européens de doubler l'assistance au commerce en y consacrant 2 milliards d'euros par an à partir de 2010, répartis à parité entre financement communautaire financement bilatéral des Etats membres, ont été réaffirmés dans les conclusions du Conseil des affaires générales et des relations extérieures en mai 2008. Par ailleurs, en octobre 2007, le Conseil a adopté une stratégie de l'UE pour l'aide au commerce par laquelle il s'engage à dédier 50 % de l'augmentation de l'assistance au commerce aux pays ACP.

* 55 Notamment par une extension de la couverture géographique à la ZSP, la possibilité de procéder à une approche régionale, l'appréciation élargie du concept d'appui à l'exportation, une délégation accrue aux agences de l'AFD, la possibilité de conclure des partenariats avec des collectivités locales et des entités privées, et l'évaluation de chaque projet exécuté selon les procédures de l'AFD.

* 56 Arrangements commerciaux conclus entre l'Union européenne et les pays ACP.