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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

III. DES OBJECTIFS ET INDICATEURS OPPORTUNÉMENT RÉVISÉS

A. TROIS OBJECTIFS PLUS COHÉRENTS

Le MAEE a tenu compte des critiques formulées par le CIAP69(*) et votre rapporteur spécial en 2007, et le PAP retient désormais 3 objectifs synthétiques au lieu de 5, qui restituent mieux les finalités de l'APD et la stratégie du ministère, notamment la logique de rayonnement et d'influence :

- le premier objectif a un intitulé pour le moins vaste, « Relever les défis de la mondialisation et du développement », et incarne en soi l'ambition de la politique française d'APD, mais de façon trop peu opérationnelle. Il entend restituer la capacité de la France à influencer l'action européenne et multilatérale et à contribuer à la préservation des biens publics mondiaux comme du respect de l'Etat de droit ;

- le deuxième objectif (« Renforcer l'influence de la France en Europe et dans le monde ») traduit une composante essentielle de l'APD, politique publique très concurrentielle dans laquelle les intérêts de notre pays doivent être pris en compte. Il est moins axé sur l'influence française auprès des bailleurs internationaux, qui relève plutôt du programme 110, que sur l'attractivité et le rayonnement de la culture, de l'enseignement, de la recherche et de l'expertise de notre pays ;

- le troisième objectif (« Améliorer le pilotage et l'efficience dans la gestion des crédits ») est nécessaire en ce qu'il permet, dans la période actuelle de « pénurie » budgétaire, de mesurer la performance des opérateurs et l'effet de levier sur les ressources externes.

B. 11 INDICATEURS BEAUCOUP PLUS PERTINENTS

Les nouveaux objectifs ont conduit à une refonte complète des indicateurs, en nombre plus réduit - 11 au lieu de 13 - mais assortis d'un nombre élevé de sous-indicateurs et de nouvelles valeurs cibles pour 2011. Parmi les indicateurs totalement nouveaux, certains sont peu renseignés pour 2007 et 2008, mais les explications méthodologiques sont très détaillées.

Votre rapporteur spécial considère que le nouveau dispositif marque un progrès réel et couvre désormais mieux les dimensions essentielles de l'APD, l'efficacité de l'aide (renforcement des partenariats, autofinancement et cofinancement, respect des objectifs assignés dans les contrats d'objectifs et de moyens conclus avec les opérateurs) et l'attractivité comme les intérêts de notre pays.

L'effet de levier et la diplomatie d'influence sont particulièrement pris en compte par les indicateurs 1.5 (« Renforcement de la dimension européenne de notre action »), 2.2 (« Augmentation de l'attractivité de la France en direction des élites étrangères », en particulier celles des pays émergents) et 2.3 (« Nombre d'experts placés sur financements internationaux »). L'indicateur 1.5 montre ainsi que la part de l'APD européenne consacrée à l'Afrique subsaharienne est encore insuffisante bien qu'en progression (38 % prévu en 2008 et 50 % en 2009), et peut illustrer l'influence française pour renforcer cette orientation.

Toutes les dimensions du premier objectif (« Relever les défis de la mondialisation et du développement ») sont couvertes par 5 indicateurs et 28 sous-indicateurs. Le premier indicateur est (trop) extensif puisqu'il est intitulé « Lutte contre la pauvreté » et comprend 7 sous-indicateurs, dont 4 mesurent la part des engagements du FED et de l'AFD dédiés à certains secteurs prioritaires, et 3 les progrès enregistrés sur certains OMD dans les 10 pays cibles70(*) qui constituent la nouvelle zone des « partenariats prioritaires » retenue par la RGPP. Trois cibles afférentes à l'AFD et au FED sont atteintes depuis 2006, ce qui en diminue la portée.

L'indicateur 1.2, fondé sur l'indice CPIA (« country policy and institutionnal assessment ») de la Banque mondiale, qui évalue la performance politique et institutionnelle des pays à partir de quatre composantes, améliore un indicateur antérieur du programme et est appliqué à 6 pays71(*) dans lesquels la France accorde une attention particulière à la gouvernance. Les valeurs-cibles pour 2011 témoignent d'une ambition modérée, en particulier aux Comores, de même que celle du sous-indicateur relatif au nombre d'étudiants ou stagiaires de ces pays inscrits dans une formation administrative ou financière française (23 inscrits en 2009, 25 prévus en 2011).

Les indicateurs 1.3 (« Contribution à la préservation des biens publics mondiaux »), 3.1 (« Concentration géographique des subventions de l'AFD ») et 3.3 (« Evaluation de la performance des opérateurs par rapport aux engagements des contrats d'objectifs et de moyens ») ont trait à d'autres composantes de l'AFD.

Si l'on inclut les indicateurs du programme 110, ce sont au total pas moins de 6 indicateurs (dont 9 sous-indicateurs) qui mesurent directement l'efficacité et la performance des concours de l'AFD, en cohérence avec son plan d'orientation stratégique, permettant ainsi de la traiter comme un « opérateur LOLF » sans qu'elle en revête le statut juridique. L'indicateur 3.3 ne couvre toutefois que l'AFD et l'AFVP, et il serait opportun de l'étendre aux autres opérateurs LOLF du programme ou ayant contractualisé avec le ministère72(*) (EGIDE, ESTHER, futur opérateur dédié à la mobilité).

L'indicateur 3.1, qui sera utilement complété en 2009 par deux sous-indicateurs sur la concentration sectorielle et la complémentarité de l'aide, illustre également que la part des subventions de l'AFD utilisées en Afrique subsaharienne a sensiblement diminué depuis 2006, et devrait s'établir à 66 % en 2009 (contre 81 % en 2006), soit un niveau éloigné de la cible de 80 % fixée pour 2011.

* 69 Le CIAP avait en particulier suggéré un reclassement en quatre types d'objectifs : géostratégique (dont la référence aux OMD), de gouvernance, de rayonnement et de bonne gestion.

* 70 Bénin, Burkina, Guinée Conakry, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Tchad, Togo.

* 71 Cameroun, Comores, RDC, Niger, République centrafricaine et Tchad.

* 72 L'opérateur audiovisuel CFI est quant à lui pris en compte par un sous-indicateur de l'indicateur 1.4, qui mesure le taux de reprise de ses programmes par les chaînes partenaires dans six aires d'influence culturelle. On constate ainsi que les cibles sont encore loin d'être atteintes pour l'Afrique (anglophone, francophone ou lusophone).