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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

2. Les bourses, missions d'experts et invitations

Les bourses de stage et d'études, mises en oeuvre par l'administration centrale76(*) (pour les programmes « d'excellence » et d'appel que sont les bourses Eiffel et Major) ou par EGIDE et le CNOUS, devraient représenter un montant de 82,7 millions d'euros en 2009, en légère baisse de 1,5 % par rapport à 2008 et incluant la subvention pour les bourses de l'Agence universitaire de la francophonie (AUF). Ce montant devrait permettre de financer 70.903 boursiers (hors AUF), dont 22.063 dans les pays émergents.

Comme les années précédentes, la priorité est donnée à l'attractivité des élites, donc aux qualifications élevées (concentration sur les niveaux master et doctorat), et aux cofinancements avec les collectivités territoriales, fondations ou entreprises françaises. Votre rapporteur spécial approuve pleinement cette démarche.

Le nombre de visas pour études est passé de 69.000 en 2003 à 61.200 en 2007, avec une stabilisation depuis 3 ans qui s'explique en partie par la mise en place des centres pour les études en France (CEF), puis des 136 espaces CampusFrance (dont 28 dotés de la « procédure CEF »). La facturation des dossiers et la vigilance migratoire ont entraîné une baisse substantielle des visas accordés en Algérie, au Maroc et au Sénégal.

Les échanges d'expertise de courte ou moyenne durée, instrument souple mis en oeuvre par Egide pour des objets variées (appui à des partenariats enseignement supérieur/centres de recherche, formations, identification et évaluation de projets) devraient bénéficier de 12,33 millions d'euros, dont 4,9 millions d'euros au profit des pays émergents. Les Partenariats Hubert Curien, projets de recherche sélectionnés par un comité bilatéral, disposeront quant à eux de 5,5 millions d'euros au titre des frais de transport et de séjour des chercheurs.

Enfin 4.337 invitations de professionnels ont été accordées en 2007, pour une durée moyenne de 8,6 jours (12,3 en 2006). La dotation correspondante devrait poursuivre sa baisse en 2009 avec 11,3 millions d'euros, contre 12,1 millions d'euros dans le PLF 2008.

3. L'appui aux ONG et au volontariat international

L'appui aux ONG et OSI est en progression constante depuis 2004, conformément aux orientations du CICID du 18 mai 2005, qui a prévu un doublement entre 2004 et 2009 de la part d'APD transitant par ces associations. Elles mettent ainsi en oeuvre environ 1,7 % (1,3 % s'agissant des seules ONG françaises) de l'aide française, contre 5 à 10 % dans les autres pays de l'OCDE, avec des moyens publics consolidés (Mission d'appui à l'action internationale des ONG - MAAIONG, autres crédits d'administration centrale, SCAC, AFD, coopération décentralisée, autres ministères) de 97 millions d'euros en 200777(*).

Montant des cofinancements du MAEE accordés aux ONG et OSI (hors volontariat)

(en millions d'euros)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Titre IV puis titre 6

7,4

6,8

8

11,8

16,4

17,6

18

FSP

15,8

14,5

17,9

15,4

15,8

21,3

22,5

Total

23,2

21,3

25,9

27,2

32,2

38,9

40,5

N.B : le volontariat a bénéficié de 16,2 millions d'euros en 2006 et 16,3 millions d'euros en 2007.
Source : ministère des affaires étrangères et européennes

En 2009, le montant global des cofinancements accordés aux ONG et associations de volontariat international sur le programme 209 s'établirait à 94,2 millions d'euros (en AE), soit :

- 19,19 millions d'euros pour l'appui au volontariat international ;

- 75 millions d'euros d'AE et 60 millions d'euros de CP pour des cofinancements de projets. Ces financements seront désormais intégralement assurés, dans une logique pluriannuelle plus conforme à la durée réelle des projets, par l'aide-projet du FSP (pour 60 millions d'euros) et de l'AFD.

M. Alain Joyandet, secrétaire d'Etat chargé de la coopération et de la francophonie, a également annoncé une augmentation de 50 % d'ici 2012 des moyens qui transiteront par les ONG, et la mise en place d'une plate-forme internationale des ONG à Paris.

En 2007 le nombre des associations concernées par les cofinancements de la MAAIONG a augmenté, passant de 120 à 143 ONG78(*), et la mission a réceptionné 50 % de dossiers en plus par rapport à 2006. L'expérience de déconcentration des décisions et des subventions79(*) auprès de 5 ambassades80(*) a été étendue en 2008 à trois nouveaux pays (Burkina Faso, Bénin et Haïti) et a mobilisé 7 millions d'euros. Elle sera « sans doute étendue », selon les termes du ministère, en 2009. Votre rapporteur spécial souhaite une amplification de ce mouvement, qui présente de multiples avantages81(*).

De même, 13,5 millions d'euros ont été mis en oeuvre en 2008 (dont 11 millions d'euros sur le FSP) dans le cadre de la nouvelle contractualisation avec les organisations françaises les plus importantes82(*), destinée à soutenir des programmes plus ambitieux que les cofinancements classiques et des partenariats avec certaines ONG ayant prouvé leur expertise. Ces conventions de financement, qui permettent de réduire le nombre de subventions tout en améliorant leur visibilité, constituent désormais une des priorités de la MAAIONG. L'incitation au regroupement d'ONG demeure cependant encore de faible portée.

En matière d'instruction des dossiers et de contrôle du service fait, la MAAIONG et les SCAC appliquent désormais des procédures précises, fiables et rigoureuses, codifiées dans un « vademecum » et qui répondent aux préconisations formulées par votre rapporteur spécial et la Cour des comptes au cours des dernières années. La procédure de déconcentration des dossiers ne permet cependant pas encore aux SCAC d'octroyer des concours pluriannuels.

L'éligibilité et l'instruction des dossiers de financement par la MAAIONG

La sélectivité des projets a été étoffée. Un comité stratégique se tient en début d'année, qui définit les orientations géographiques et thématiques prioritaires. Les demandes doivent donc s'intégrer dans ce cadre prédéfini pour d'être éligible à un soutien de la DGCID.

Les critères formels d'éligibilité ont également été renforcés : les ONG doivent être à jour de leurs comptes rendus de financements, les demandes en régularisation ne sont pas acceptées, les subventions de faible montant (inférieures à 10.000 euros) ne sont plus examinées en comité sauf si leur effet de levier est démontré (cofinancements importants, opération offrant une importante visibilité du ministère), des indicateurs de résultat chiffrés doivent être fournis.

Les dossiers de demande de subventions sont réceptionnés et instruits par la MAAIONG tout au long de l'année, puis sont présentés à un comité des subventions spécifique « ONG », présidé par le directeur général de la DGCID, qui se réunit 5 à 6 fois par an. La MAAIONG y présente les projets qu'elle souhaite cofinancer et explique les raisons de son choix (qualité du projet, avis recueillis, conformité aux priorités définies, cohérence avec le DCP...). Participent également à ces comités le contrôle financier, le secrétariat général et les services financiers de la DGCID.

L'instruction du dossier est d'une durée moyenne de 3 mois mais peut varier selon la qualité du dossier. Elle entraîne une demande d'avis auprès des SCAC, de la coordination géographique et des directions sectorielles de la DGCID. Toute nouvelle phase (pluriannuelle de 3 ans en général) d'un projet doit être accompagnée de la production d'un rapport d'évaluation externe de la phase précédente.

La MAAIONG accorde en général un financement pluriannuel (sur FSP) ou annuel (hors ZSP) et veille dans ce cas à soutenir le projet selon l'échéancier proposé par l'ONG (en général 3 ans) et si les comptes-rendus techniques et financiers sont satisfaisants.

Une fois la subvention confirmée par le comité, elle est décaissée dans un délai de 2 mois environ si l'ONG est à jour des comptes-rendus techniques et financiers antérieurs, y compris sur d'autres dossiers. Pendant l'exécution du projet, un suivi régulier est assuré par les services centraux et sur le terrain par les postes, des comptes rendus intermédiaires sont demandés et conditionnent la poursuite du projet.

A l'issue du projet, les ONG doivent produire un compte rendu technique et financier dans un délai de 6 mois après son achèvement. Ce compte-rendu est étudié à la lumière des indicateurs prévisionnels. Des reversements de crédits non utilisés ou utilisés de manière non conforme au plan d'emploi sont demandés ; à ce jour les reversements pour l'exercice 2008 s'élèvent à plus d'un million d'euros pour 36 dossiers concernés.

Les projets d'un montant supérieur à 300.000 euros font obligatoirement l'objet d'une évaluation.

Pour les projets déconcentrés auprès des SCAC, le cofinancement du ministère est plafonné à 50 % de leur montant. Le choix des projets revient au SCAC mais la MAAIONG transmet son avis sur le projet et l'ONG concernée. Les résultats du comité de sélection, validés par l'ambassadeur, sont portés à la connaissance de la MAAIONG. Le SCAC contractualise lui-même avec l'ONG (au besoin en s'inspirant du modèle utilisé par la MAAIONG) et verse la subvention en un versement. Il doit mettre en place un suivi opérationnel et financier précis, (toute dépense non justifiée devant faire l'objet d'un remboursement) valide les comptes-rendus annuels et adresse à la MAAIONG un bilan annuel des cofinancements octroyés (liste des projets examinés et décisions prises, état des décaissements réalisés, point sur les interventions des ONG françaises et leurs relations avec le SCAC et les autorités locales...).

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

* 76 Le MAEE a octroyé 18.393 bourses d'études et de stage en 2007 (dont 15.280 financées sur le programme 209).

* 77 Les ressources publiques, dont les trois-quarts proviennent des bailleurs internationaux, représentent en moyenne 36 % des moyens des ONG françaises.

* 78 Les cinq principales ONG financées par le ministère en 2007 étaient : l'AFVP (8,6 millions d'euros), le Comité national solidarité laïque (2,5 millions d'euros), la Délégation catholique pour la coopération (2 millions d'euros), Handicap International (1,8 million d'euros) et le CIDR (1,74 million d'euros).

* 79 La MAAIONG continue toutefois d'assurer des fonctions d'intermédiaire privilégié entre les ONG et les SCAC, de contrôle des règles d'instruction et d'octroi des cofinancements, et de conseil.

* 80 Sénégal (où un pôle spécifique de coopération non gouvernementale, composé de 5 personnes, a été mis en place), Madagascar, Cambodge, Yémen et Guinée-Conakry.

* 81 Implication en amont du SCAC, meilleure maîtrise du contexte local et des besoins, interlocuteur unique des ONG, visites de terrain, contrôle financier plus précis, réduction des délais d'instruction et de décaissement, synergies avec les outils du SCAC, meilleure visibilité dans le DCP et la stratégie du poste...

* 82 Notamment Essor, Eau Vive, Agronomes et Vétérinaires sans Frontières, Institut européen de Coopération et de Développement (IECD), Handicap International.