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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

3. L'aide budgétaire post-conflit et aux sorties de crise

Ces aides budgétaires ponctuelles, distinctes de l'aide budgétaire globale à vocation macro-économique du programme 110, sont consacrées :

- à des opérations relevant de la souveraineté de l'Etat bénéficiaire (prise en charge d'arriérés de salaires, de dépenses des ambassades en France, de subventions publiques à des secteurs d'activité...) ;

- à l'appui aux processus électoraux, dont les modalités sont déterminées en concertation avec les autres bailleurs. L'aide est versée à des organismes indépendants (PNUD ou commission électorale) et conditionnée au respect, par l'Etat bénéficiaire, de conditions propres à garantir la transparence et l'équité du scrutin.

La dotation prévue pour 2009 est de 25 millions d'euros, et sera en premier lieu affectée à l'Afghanistan, Haïti, le Soudan et les Territoires palestiniens.

4. Les C2D : un financement débudgétisé et soumis à d'importants aléas

Les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD, via un mécanisme de refinancement par dons des échéances dues, mis en oeuvre par l'AFD. Le pays partenaire continue d'honorer ses échéances d'emprunt, qui lui sont ensuite reversées selon des points d'affectation sectoriels.

Les modalités de versement des C2D

L'affectation des fonds est choisie conjointement avec le pays partenaire et les ressources peuvent être allouées directement à l'un des secteurs couvert par les OMD ou être non-affectées, en appui à la mise en oeuvre globale de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté. Les modalités de versement peuvent suivre plusieurs canaux, selon la qualité de gestion des fonds publics du pays :

- si les conditions nationales le permettent, les fonds C2D sont directement reversés sur le budget national et affectés ou non à une ligne budgétaire spécifique selon les circuits nationaux de décaissement, et font l'objet d'un suivi selon les procédures nationales ;

- quand les circuits budgétaires nationaux ne sont pas jugés suffisamment fiables, les ressources du C2D financent des programmes de développement définis dans la politique nationale, en empruntant toutefois des circuits de financement adaptés (caisse autonome d'amortissement et fonds routier au Cameroun par exemple). Le suivi de l'utilisation des fonds est notamment assuré par la conduite d'évaluations externes et des comités de suivi mixte associant la société civile locale peuvent être constitués ;

- enfin, dans certains cas, les ressources du C2D peuvent transiter par des fonds communs multi-bailleurs.

Cette modalité est vivement encouragée et permet de financer des projets dans les secteurs sociaux (Initiative Education pour Tous par exemple) ou encore de recourir à l'aide budgétaire globale, comme c'est le cas au Ghana ou à Madagascar. La participation à ces structures permet de mener des évaluations conjointes de plus grande ampleur. A la suite de ses contrôles sur pièces et sur place, votre rapporteur spécial a cependant émis des réserves sur cet instrument dans les pays ne présentant pas toutes les garanties de traçabilité des fonds.

Dans tous les cas, un comité de pilotage composé des représentants des sièges de la DGCID, de la DGTPE et de l'AFD se réunit au moins deux fois par an à Paris et assure le suivi de la mise en oeuvre des C2D en cours comme la préparation de ceux à venir.

Le financement des C2D est désormais intégralement débudgétisé :

- les créances de l'AFD (114 millions d'euros en 2008) sont autofinancées par celle-ci par prélèvement sur son résultat et réintégration des provisions correspondantes. Votre rapporteur spécial et la Cour des comptes ont déjà contesté ce mode de financement qui s'apparente à une contraction de dépenses et de recettes ;

- les créances de l'Etat (70 millions d'euros en 2008) sont remboursées à la Banque de France qui les reverse à l'AFD (en tant qu'agent payeur) sans appel de fonds auprès de l'Etat. Ces montants ne font donc l'objet que d'une écriture comptable, sous forme de dépréciation de créances.

Au 30 juin 2008, sur les 23 pays éligibles aux C2D, 13 ont atteint le point d'achèvement et 1090(*) ont signé un C2D avec la France, pour un montant d'environ 450 millions d'euros de décaissements effectifs. 8 C2D sont en cours, dont 7 constituent un second contrat.

En juin 2006, le Cameroun a signé son premier C2D pour un montant de 537,6 millions d'euros sur la période avril 2006-mars 2011, ce qui en fait le plus important programme bilatéral d'APD signé par la France. Ce contrat dédié à 5 secteurs91(*) a connu un démarrage très lent mais est désormais entré en « rythme de croisière », malgré des retards sur les travaux routiers. Votre rapporteur spécial s'étonne toutefois du montant élevé des crédits non affectés aux projets, qui atteignent 34 millions d'euros (dont 25 millions d'euros pour le dispositif de pilotage).

Trois nouveaux contrats devraient être signés au second semestre de 2008 (Honduras et Malawi, qui étaient déjà prévus pour fin 2007, et Burundi) et trois sont prévus en 2009 : Guinée, Haïti et République démocratique du Congo, ce dernier étant toutefois particulièrement aléatoire compte tenu de la situation politique troublée de ce pays. Les premiers C2D du Congo-Brazzaville et de la Côte d'Ivoire, plusieurs fois reportés, devraient être signés en 2010, pour des montants respectifs estimés à 58 millions d'euros et 382 millions d'euros.

Les versements se sont élevés à 119 millions d'euros en 2007 et devraient atteindre 114 millions d'euros en 2008. Compte tenu de l'échéancier des négociations en Club de Paris, des aléas politiques et économiques des pays concernés et de la complexité du processus, les prévisions de décaissements sont régulièrement surestimées et celles pour 2009 sont singulièrement variables. Le PAP évoque ainsi 104 millions d'euros, l'AFD 123 millions d'euros, et le MAEE, dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, 179 ou 195 millions d'euros... Votre rapporteur spécial peut en tout état de cause difficilement déterminer si la prévision du PAP constitue ou non une sous-budgétisation.

La montée en charge du dispositif dans les trois prochaines années demeure probable et les décaissements pourraient s'élever à 247 millions d'euros en 2010 et 234 millions d'euros en 2011, pour ensuite décroître jusqu'à extinction du processus.

L'importance des sommes mobilisées par les C2D permet de constituer une « force de frappe » favorable au développement du pays, mais comme tout projet d'envergure, peut aussi créer des lourdeurs bureaucratiques, frais de gestion et « jalousies » entre acteurs français de l'APD. Votre rapporteur spécial recommande donc que l'AFD et le comité de pilotage fassent preuve de la plus grande rigueur à l'égard des pays partenaires.

* 90 Le Mozambique, l'Ouganda, la Tanzanie, la Bolivie, la Mauritanie, le Ghana, Madagascar, le Nicaragua et le Cameroun.

* 91 L'éducation de base, la santé et la lutte contre le sida, l'agriculture et la sécurité alimentaire, l'environnement et la biodiversité, les infrastructures et le développement urbain.