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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

3. Le maintien à haut niveau de la contribution au Fonds de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme

La participation au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme retrouve son niveau de 2007 pour s'établir à 300 millions d'euros après 280 millions d'euros en 2008. Ce versement correspond à l'engagement pris par la France lors de la conférence de Berlin fin septembre 2007, de participer à hauteur de 900 millions d'euros à la troisième reconstitution du Fonds pour la période 2008-2010.

La France confirme ainsi son choix de privilégier la coopération multilatérale et est le deuxième contributeur à ce fonds, derrière les Etats-Unis. Les besoins sont en effet très étendus, si l'on considère que le sida a causé la mort de près de 2 millions de personnes en 2007, et que 14,4 millions de personnes sont infectées par le paludisme.

Depuis sa création en janvier 2002, le Fonds a obtenu des engagements financiers à hauteur de 19,6 milliards de dollars, a engagé 11,3 milliards de dollars et décaissé 6,6 milliards de dollars pour 527 programmes dans 136 pays, soit un taux de décaissement de 33,7 % que l'on peut considérer comme perfectible. Lors des sept premiers appels à projets, 61 % des fonds approuvés ont été consacrés à la lutte contre le sida (25 % à la lutte contre le paludisme) et 56 % ont été dirigés vers l'Afrique subsaharienne.

L'importance des sommes engagées et le bon acheminement de millions de traitement nécessitent une organisation et une logistique sans failles sur place. Chaque pays bénéficiaire doit ainsi se doter d'un mécanisme de coordination nationale (CCM), qui sélectionne les projets locaux, les défend devant le conseil d'administration du Fonds et en assure le suivi. Il importe à cet égard que les SCAC et l'AFD, en tant que représentants du deuxième bailleur au Fonds, s'impliquent pleinement dans la surveillance et le fonctionnement de ces structures.

4. Une probable sous-budgétisation de la contribution de la France au FED

Votre rapporteur spécial avait anticipé une sous-budgétisation de la contribution française au FED en 2008, dont il évaluait le montant à 783 millions d'euros, supérieure à la dotation de 725 millions d'euros inscrite dans le PLF 2008. La contribution française devrait finalement s'élever à 777,5 millions d'euros, soit un montant proche de celui estimé par votre rapporteur spécial, mais les besoins de financement supplémentaires exprimés par la Commission européenne et la Banque européenne d'investissement (BEI) en juin 2008, soit 105 millions d'euros, seront reportés en 2009.

Compte tenu du report des appels de fonds non couverts en 2008 et de l'évaluation des appels de fonds en 2009, soit 3,47 milliards d'euros, la contribution française, d'après les informations fournies par le MAEE, pourrait atteindre 868 millions d'euros93(*). La dotation demandée dans le PLF 2009 étant de 802 millions d'euros, votre rapporteur spécial constate à nouveau une probable sous-budgétisation à hauteur de 66 millions d'euros.

La participation au FED exerce une pression importante sur le budget français d'APD. Elle n'est pas appelée à diminuer à moyen terme puisqu'elle pourrait atteindre 922 millions d'euros en 2010, compte tenu de la montée en puissance du Xe FED (l'enveloppe du IXe FED ne sera cependant épuisée que courant 2011), et 835 millions d'euros en 2011.

Les décaissements du FED poursuivent leur progression (ils ont ainsi dépassé en 2007 3 milliards d'euros et pourraient atteindre 3,12 milliards d'euros en 2008) depuis que la gestion des projets a été partiellement déconcentrée aux délégations locales en 2003, et du fait de la « clause couperet » qui obligeait à engager tout le IXe FED avant la fin de l'année 2007.

Ainsi que l'a déjà déploré votre rapporteur spécial, le recours croissant et massif à l'aide budgétaire d'une part, des versements à des fonds spécifiques et multilatéraux94(*) dans le cadre de la « ligne intra-ACP » d'autre part, contribuent également à cette tendance de manière quelque peu artificielle, et rendent l'aide européenne de moins en moins visible pour les populations. Ce mouvement va s'amplifier puisque l'aide budgétaire globale ou sectorielle pourrait constituer plus de la moitié de l'enveloppe programmable du Xe FED, et jusqu'à 80 % des versements dans certains pays.

Fin 2007, le montant des engagements non liquidés dépassait encore 10 milliards d'euros, soit davantage que l'APD française, et le VIIe FED n'a été clôturé que fin août 2008. Votre rapporteur spécial juge que la lenteur du rythme de décaissement et l'étirement des FED successifs sur une période longue ont quelque chose de désespérant. L'« enkystement bureaucratique » du FED - confirmé par le manque d'autonomie que déplorent nombre de délégations locales - n'a pas empêché les Etats membres et pays ACP d'adopter un Xe FED d'un montant sensiblement supérieur au précédent, avec 22,7 milliards d'euros95(*) contre 13,5 milliards d'euros.

Situation financière des VIe, VIIe, VIIIe et IXe FED à la fin de l'année 2007

(en millions d'euros)

Fonds alloués aux Etats ACP et PTOM (par FED)

Engagements

Fonds dépensés

Fonds non engagés
et engagements non liquidés

VIIe et VIIIe

IXe

Total

Fonds non engagés

Engagements non liquidés

Total des fonds restants non dépensés

21.422,3

15.906,4

37.328,6

37.279,4

26.700

49,3

10.579,4

10.628,7

Source : extrait du rapport annuel sur la gestion financière des VIe, VIIe, VIIIe et IXe FED en 2007

Considérant la relative inertie du FED et l'effet d'éviction qu'il exerce sur les capacités d'action bilatérale de notre pays, il est heureux que la quote-part de la France sur le Xe FED ait diminué de 24,3 % à 19,55 %, rétablissant ainsi un peu plus d'équité entre les principaux contributeurs. La France continue cependant de militer pour une budgétisation du FED, qui ramènerait sa contribution à 16,4 %, orientation réaffirmée par le Conseil de modernisation des politiques publiques et que votre rapporteur spécial soutient fermement.

Les institutions politiques européennes sont en effet capables de faire preuve d'une réactivité à la mesure des enjeux de développement : le 21 novembre 2008, le Conseil et le Parlement européen ont trouvé un accord sur le financement d'une Facilité alimentaire au profit des agriculteurs des pays pauvres touchés par l'augmentation des cours, portant sur un milliard d'euros d'engagements sur trois ans96(*).

* 93 Cette estimation est cohérente avec la proposition de décision du Conseil sur les contributions financières à verser par les Etats membres pour financer le FED en 2009 et 2010. Le plafond annuel des contributions (BEI incluse) y est fixé à 3,5 milliards d'euros pour 2009 et 3,78 milliards d'euros pour 2010, et la première tranche de la contribution française en 2009, correspondant à environ la moitié du versement annuel anticipé, est fixée à 442,3 millions d'euros.

* 94 On peut ainsi relever au titre du IXe FED : la Facilité eau (415,2 millions d'euros), la Facilité énergie (220 millions d'euros), le Fonds fiduciaire infrastructures (60 millions d'euros), la Facilité pour la paix (345 millions d'euros), la Facilité migration (25 millions d'euros), la Facilité catastrophes naturelles (12 millions d'euros), le Fonds mondial pour la lutte contre le sida, la tuberculose et la malaria (170 millions d'euros), un soutien à l'Union africaine (55 millions d'euros), et l'Initiative « Fast track Education pour tous ».

* 95 Le budget du Xe FED, dont 90 % est consacré à l'Afrique subsaharienne, comprend trois grandes rubriques :

- la coopération nationale (programmes indicatifs nationaux dits PIR, recouvrant deux enveloppes,) et régionale (programmes indicatifs régionaux, dits PIR) pour 19,5 milliards d'euros, dont 1,8 milliard d'euros pour les PIR ;

- la coopération intra-ACP pour 2,7 milliards d'euros, qui recouvre une multitude d'actions sectorielles (eau, énergie, paix, infrastructures) et est co-gérée par la Commission et le secrétariat des pays ACP ;

- la Facilité d'investissement (prêts bonifiés) gérée par la BEI, pour 1,5 milliard d'euros.

Les conditionnalités reposant sur la gouvernance démocratique ont été renforcées, avec la création d'une tranche incitative de 2,7 milliards d'euros allouée en fonction des engagements des pays partenaires en matière de gouvernance.

* 96 Soit 262 millions d'euros en 2008, 568 millions d'euros en 2009 et 170 millions d'euros en 2010.